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论矿业环境行政公益诉讼制度的构建 ① 李 娜 （中国人民公安大学 法学院， 北京 １０００３８） 摘 要 从矿业环境行政公益诉讼制度的概念和特征出发，指出当前我国矿业环境行政公益诉讼制度存在的问题，从立法、实践、 具体制度设计 ３ 个层面构建矿业环境行政公益诉讼制度。 关键词 矿产企业； 矿业环境行政公益诉讼； 概念； 特征； 制度构建 中图分类号 Ｆ４０７．１文献标识码 Ａｄｏｉ１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．０２５３－６０９９．２０１６．０３．０３０ 文章编号 ０２５３－６０９９（２０１６）０３－０１１７－０４ Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ Ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ Ｍｉｎｉｎｇ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ＬＩ Ｎａ （Ｌａｗ Ｓｃｈｏｏｌ， Ｐｅｏｐｌｅ′ｓ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｎａ， Ｂｅｉｊｉｎｇ １０００３８， Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｍｉｎｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓ ｗｅｒｅ ａｎａｌｙｚｅｄ ｉｎ ｔｅｒｍ ｏｆ ｉｔｓ ｃｏｎｃｅｐｔ ａｎｄ ｆｅａｔｕｒｅｓ． Ｉｔ ｉｓ ｓｕｇｇｅｓｔｅｄ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｆｏｒ ｍｉｎｉｎｇ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｓｈａｌｌ ｂｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｅｄ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｒｅｅ ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎｓ ｏｆ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ， ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｎｄ ｒｅａｌ ｃｏｎｔｅｎｔｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ ｍｉｎｉｎｇ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ； ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｆｏｒ ｍｉｎｉｎｇ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ； ｃｏｎｃｅｐｔ； ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ； ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ 近年来，因矿业发展引发的环境问题日益突出，矿 业环境纠纷持上升态势，比较典型的案例有２０１０ 年 福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂废水渗漏，造成汀江 重大污染事故，这次污染事件凸现了不少环境立法和 环境管理中的缺失［１］。 某省（该省矿产资源十分丰 富）国土资源厅统计数据表明，扬尘、渗漏和自燃等危 害是矿山废弃物造成的常见后果，这些危害对周边的 生态环境和居民的生产生活造成了严重影响，侵害了 他们的环境权益。 我国政府机关和矿产企业对以上问题的发生都难 咎其责。 矿产企业为追逐自己经济利益发展矿业，对 环境利益造成了难以弥补的损害，政府机关在矿产资 源管理方面存在缺失，导致矿业发展与环境利益失衡。 有责任就应当去追究，不同的主体承担的责任也不同， 追诉的途径也不同。 ２０１２ 年修订并于 ２０１３ 年实施的 民事诉讼法第 ５５ 条首次在法律规定层面提出了 “公益诉讼”这一法律制度，对矿产企业侵害环境权益 的法律责任的追究可以通过环境民事公益诉讼的渠道 来完成。 而行政法上将我国政府机关监管矿产资源不 利的行为定性为矿业环境行政违法行为，该行为违反 了环境行政法律规范，比如行政机关违法颁发采矿许 可证、勘查许可证；怠于行使其法定职权，不依法对矿 产企业污染或破坏环境的行为予以管制。 构建矿业环 境行政公益诉讼制度是对矿业环境行政违法行为的有 力回击。 １ 矿业环境行政公益诉讼制度的概念 和特征 １．１ 概 念 作为行政诉讼制度的一个特殊种类，目前学界对 矿业环境行政公益诉讼制度的概念并未作出准确界 定，而学界对环境行政公益诉讼的研究已经形成了一 定的基础，因此可以在借鉴环境行政公益诉讼研究成 果的基础上，对矿业环境行政公益诉讼的概念进行 界定。 总体来说，学界从主体和行为两个要素对环境行 ①收稿日期 ２０１５－１２－０７ 作者简介 李 娜（１９８４－），女，山东菏泽人，博士研究生，主要研究方向为行政法学。 第 ３６ 卷第 ３ 期 ２０１６ 年 ０６ 月 矿矿 冶冶 工工 程程 ＭＩＮＩＮＧ ＡＮＤ ＭＥＴＡＬＬＵＲＧＩＣＡＬ ＥＮＧＩＮＥＥＲＩＮＧ Ｖｏｌ．３６ №３ Ｊｕｎｅ ２０１６ 政公益诉讼的概念进行界定，归纳起来主要有以下几 种模式 １） 主体精确＋行为模糊，代表性观点是环境行政 公益诉讼是指检察机关、法人、其他组织、公民，依据相 关法律规定，对损害或可能损害环境资源公共利益的 行政行为提起的诉讼［２］。 这类观点对提起诉讼的主 体作了明确规定，但概念里所提到的主体是否都具有 原告主体资格，值得进一步探究。 对于诉讼的对象即 哪些行为可以提起诉讼并没有作出明确规定，导致实 践中难于操控。 ２） 主体精确＋行为精确，代表性观点是环境行政 公益诉讼就是公民、法人或者其他组织认为行政机关 的具体环境行政行为违法，对环境利益已经或者可能 造成重大损害后果时，向法院提起诉讼的诉讼形 式［３］。 该类观点对主体和行为都做出了明确的界定， 行为仅限于具体行政行为，诉讼范围过窄。 ３） 主体模糊＋行为精确，代表性观点是环境行政 公益诉讼是指任何人或法定的组织认为具体环境行政 行为和抽象环境行政行为对环境公共利益造成不法侵 害，都可以向法院提起诉讼［４］。 该类观点没有明确提 起诉讼主体，而是规定任何人均具有原告主体资格，这 会造成滥诉现象的发生，导致司法资源的浪费。 ４） 主体模糊＋行为模糊，代表性观点是特定人或 组织认为环境行政违法行为损害了环境利益，向人民 法院提起诉讼的制度［５］。 该类观点对主体和行为均 未进行明确界定，实践中如何操控这类制度缺乏判断 标准。 以上几种模式反映出学界对这一概念研究的混 乱，主体要素用“特定人”、“其他组织”等模糊词语表 述，行为要素中仅包含具体行政行为，将抽象行政行为 排除在外，而修订后的行政诉讼法第 ５３ 条、６４ 条规定 人民法院对规章以下（不含规章）的其他规范性文件 可以向制定机关提出处理建议，因此这些表述与现实 要求不相符合。 虽然学界对环境行政公益诉讼并未作出明确界 定，但为矿业环境行政公益诉讼提供了借鉴的基础，因 此笔者认为矿业环境行政公益诉讼是人民检察院、有 资质的环保团体认为矿业环境行政违法行为（包括具 体行政行为和抽象行政行为）侵害或可能侵害环境公 共利益时，依法向人民法院提起行政诉讼的制度。 在 这一概念界定中，笔者认为矿业环境行政公益诉讼这 一概念的主体要素是人民检察院、有资质的环保团体， 排除了公民个人，以防止滥诉现象的发生。 行为要素 是矿业环境行政主管机关的具体行政行为和抽象行政 行为，之所以将抽象行政行为也纳入到受案范围中，是 因为在矿业监管领域，存在大量的政策、规范性文件， 对矿产企业的监管大都是依据这些政策、规范性文件 进行的，如果这些政策、规范性文件违反了上位法，其 危害后果是巨大的，因此，矿业环境行政公益诉讼的受 案范围应当包括抽象行政行为，这样可以将破坏矿业 环境的违法行政行为防患于未然。 大陆法系将行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼， 主观诉讼以个人利益受损为基础，保护的是个人利益， 只有利益受到损害的个人才能提起诉讼，如果个人利 益没有受损，即使行政机关违法，同样不能提起诉讼。 客观诉讼侧重于保护客观法秩序和公共利益，即使个 人利益没有受损，行政机关违法也可以提起诉讼，以保 障行政机关依法行政［６］。 从这个意义上讲，矿业环境 行政公益诉讼是客观诉讼，相比较主观诉讼，其请求权 基础是矿产企业的发展对环境的公共利益造成了损 害，其侵害的不是某个特定的人的具体利益，而是社会 整体的公共利益和客观环境秩序的健康发展。 １．２ 特 征 矿业环境行政公益诉讼是行政诉讼的一种特殊形 式，相较于普通行政诉讼，其独特之处在于以下几个 方面。 １．２．１ 诉讼主体的特殊性 矿业环境行政公益诉讼 的原告并非权益受到侵害的某个特定的人，而是矿业 环境的公共利益受到侵害，其造成的影响是全局性的， 因此原告资格的确定与普通行政诉讼不同，普通行政 诉讼起诉主体是本人的合法权益受到侵害，原告是与 受损利益有直接利害关系的人，而行政公益诉讼的原 告并非如此，其并不以直接利害关系为必要条件。 目 前享有矿业环境行政公益诉讼原告资格的主体在理论 界和实务界均未达成共识，有待立法进一步明确。 被 告主要是对矿产企业负有监管责任的国家土地资源管 理局、矿务局、环保局等，这些行政机关因未履行或怠 于履行矿产企业的环境监管职责，而导致环境受到损 害的，均有可能成为矿业环境行政公益诉讼的被告。 １．２．２ 受案范围的多元性 法院在审理矿业环境行 政公益诉讼的过程中，不仅可以对违法的具体行政行 为的合法性进行审查，而且可以对该具体行政行为据 以作出的规范性文件的合法性提出建议。 因为环境受 到损害在很长时间内难以受到修复，所以如果有关环 境的规范性法律文件使环境受到潜在危害，法院也应 当对其进行审查。 １．２．３ 诉讼功能的预防性 因为环境受到损害在很 长时间内难以得到消除或修复，甚至具有不可逆转性， 比如困扰北京市民多年的雾霾天气。 环境问题一旦出 现，治理环境所需的成本和代价是非常巨大的，因此， ８１１矿 冶 工 程第 ３６ 卷 只要矿业环境行政违法行为有侵害环境权益的可能 性，就可以对其提起诉讼，将违法行为对环境的侵害消 除在萌芽状态，预防环境侵害行为的发生。 １．２．４ 诉讼目的的公益性 公益性应当是矿业环境 行政公益诉讼最大亮点所在。 通常所理解的诉讼大多 是公民个人的私人权益受到侵害，而公益行政诉讼是 公共利益受到环境行政违法行为而提起的。 公共利益 包括社会公共利益和国家利益两个层面，矿业环境行 政公益诉讼的目的就是制止危害国家和社会的矿业环 境行政违法行为，维护国家和社会的环境公共利益不 受侵害。 ２ 我国矿业环境行政公益诉讼制度存 在的问题 ２．１ 立法层面存在的问题 在我国目前的法律体系中，并没有相关法律对矿 业环境行政公益诉讼制度作出规定，我国的环境民事 公益诉讼制度体现在 ２０１２ 年修订的民事诉讼法第 ５５ 条，２０１４ 年修订的环境保护法第 ５８ 条规定了环 境公益诉讼制度，然而几经专家学者呼吁，２０１４ 年修 订的行政诉讼法并未将环境行政公益诉讼纳入其 中。 而专门调整矿产资源法律关系的法律，比如矿 产资源法，主要规定了矿产资源勘查、开采以及法律 责任等方面的内容，其他规范性文件也没有涉及矿业 环境行政公益诉讼制度，可见，我国的矿业环境行政公 益诉讼目前处于无法可依的状态。 而我国的环境污染 尤其是矿业环境方面问题日趋严重，立法应当对这一 现实作出回应。 ２．２ 实践层面存在的问题 在我国的法院机构体制中，没有使环境法庭的设 置常态化，这种现实状况将对开展环境行政公益诉讼 制度带来许多不利影响，而矿业环境行政公益诉讼要 求法官不仅要精通矿业环境资源方面的法律，而且还 要具备一定的矿业资源理工科知识，因此对法官的专 业性要求较高，因此配备专业的法官和设置专业的环 境法庭是构建矿业环境行政公益诉讼制度的必要 基础。 ２．３ 制度设计层面存在的问题 在具体构建矿业环境行政公益诉讼制度方面，我 国还存在一定缺失。 实践中虽然贵州省出现了环境行 政公益诉讼第一案，但其并没有走完行政诉讼程序即 告终结。 在我国现行的制度设计中，对行政主体环境 行政违法行为的监管比较缺失。 因为没有真正意义上 的矿业环境行政公益诉讼制度，即便环境管理者疏于 或不履行职责导致公共利益的损失，也无法通过司法 途径来追究矿业环境行政主体的违法责任。 而近年来 矿业环境行政违法行为持续增多，矿业环境和生态资 源面临着日益严峻的考验，因此在我国构建矿业环境 行政公益诉讼制度是一项非常紧迫的任务。 ３ 我国矿业环境行政公益诉讼制度的 构建 ３．１ 立法层面 国外某些国家的环境行政公益诉讼制度已经有了 较完备的法律支撑，比如美国的公民诉讼、英国的检举 人诉讼、日本的民众诉讼、德国的团体诉讼、法国的越 权之诉等。 美国已经形成了一套较完备的环境行政公 益诉讼制度，１９７０ 年的清洁空气法和 １９７２ 年的清 洁水法确定的公民诉讼制度加强了法院对环境行政 违法行为的司法审查。 日本的民众诉讼制度主要规定 在行政诉讼法、法院法和地方自治法中。 德 国的团体诉讼制度起源于１９０８ 年的防止不正当竞争 法 ＵＷＧ，其 ２００２ 年发布的联邦自然保护法以及 行政程序法对提起行政公益诉讼的程序作了详细 规定。 该法确立了联邦层面意义上的环境公益诉讼制 度，其将公益诉权赋予环境团体而不是个人的原因在 于，在法律上设立这样的制度是为了保护社会整体的 利益而非单个个体利益。 可见，在以上国家，有关环境 行政公益诉讼制度的法律体系已经相当完备，这对于 有效遏制矿业环境行政侵权大有裨益。 面对我国矿业环境行政公益诉讼制度无法可依的 立法现实，中共十八届四中全会通过了全面推进依法 治国若干重大问题的决定（以下简称决定），该决 定强调了保障生态环境的重要性，提出了“通过法律 促进生态文明制度建设”的基本治理思路，确立了未 来生态文明治理的路径，从立法上明确矿业环境行政 公益诉讼是顺应时代的要求，对保护生态环境具有重 要作用，因此，加快矿业环境行政公益诉讼相关立法是 摆在理论界和实务界人士面前的头等大事。 ３．２ 实践层面 建立环境法庭 设立环境法庭是将环境行政违法行为纳入司法程 序的基础设施条件，环境法庭的专业性能保证环境案 件得到正确有效处理。 据统计，截止到 ２０１４ 年，全国 范围内共有 １６ 个省份设立了 １３４ 个环境资源审判庭、 合议庭或者巡回法庭［７］。 环境行政公益诉讼第一案 也是在贵州省当地所设的专业环境法庭审结的。 而现 实的情况是各地出现的环境行政侵权案件越来越多， 专业环境法庭的缺乏导致案件不能得到有效处理，甚 至有些环境行政侵权案件无法进入司法程序，因此，在 全国各地普及设立环境法庭，是构建矿业环境行政公 ９１１第 ３ 期李 娜 论矿业环境行政公益诉讼制度的构建 益诉讼的基础保障。 ３．３ 具体制度设计层面 在矿业环境行政公益诉讼制度设计层面，笔者按 照“谁来诉、诉什么、怎么诉”的思路进行设计。 １） “谁来诉”也就是提起矿业环境行政公益诉讼 制度的原告主体资格，在公益诉讼里，受损的是公共利 益，并非某个直接个体，因此谁能代表公共利益提起公 益诉讼就成为首先要解决的问题。 目前学界对此有三 种观点一是由检察院提起。 作为国家法律监督机关， 对监管矿产企业的行政机关的失职行为进行监督是其 职责范围内的事情，因此，由其提起公益诉讼顺理成 章。 二是由环保团体提起。 我国环保法规定了环境公 益诉讼由市级以上具备法定资质的社会组织提起，矿 业环境行政公益诉讼是环境公益诉讼的一个种类，因 此其可以由具有资质的环保团体提起。 三是由公民个 人提起。 环境公共利益与每个公民的生活息息相关， 因此，任何人均有权以自己名义向法院提起矿业环境 行政公益诉讼。 笔者认为，在我国当前法治背景下，允 许公民个人提起公益诉讼的时机还不成熟，容易导致 滥诉的出现，浪费司法资源。 ２） “诉什么”是指矿业环境行政公益诉讼的受案 范围。 笔者认为，抽象行政行为和具体行政行为均应当 成为受案范围。 矿业环境行政违法行为是具体行政行 为，理应属于受案范围。 ２０１４ 年修订后的行政诉讼 法第 ５３ 条将法院对规范性文件的审理纳入其中，矿业 环境行政公益诉讼也是行政诉讼，且在矿产资源管理 中，存在着大量的规范性文件，这些文件如果违法，其造 成的不良后果远远大于某个单一的具体行政行为，因 此，矿业环境行政公益诉讼应当审查抽象行政行为。 ３） “怎么诉”是指矿业环境行政公益诉讼的运行 程序。 与一般的行政诉讼不同，笔者认为矿业环境行 政公益诉讼应当设置诉讼前置程序。 所谓“诉讼前置 程序”是指在矿业环境行政公益诉讼起诉前，环保团 体或检察机关可以先向被告提出异议，在一定期限内， 被告行政机关不改变违法行为或者怠于消除违法行为 带来的不良影响的，环保团体或检察机关可以向人民 法院提起环境行政公益诉讼。 这是因为提起诉讼应当 作为对抗违法性的最后手段，诉讼耗时较长且成本高 昂，非为必要不应发动。 如果前置程序能够督促违法 行政机关纠正违法行为，维护了公共利益，提起诉讼的 目的已经实现，因此，就没有必要再启动诉讼程序，浪 费司法资源。 这样做有利于行政自制，促进社会和谐。 ４ 结 语 在界定矿业环境行政公益诉讼制度概念和特征的 基础上，本文从立法、实践、具体制度设计 ３ 个层面构 建了矿业环境行政公益诉讼制度，贵州省出现的全国 首例检察院提起的环境行政公益诉讼案件，挑战了我 国传统行政诉讼制度的诸多方面，同时对构建矿业环 境行政公益诉讼制度提供了很多有益参考。 矿业环境 行政公益诉讼制度的构建，对于规范和约束行政机关 合法行使矿业环境治理权，保护矿业生态环境意义重 大。 行政诉讼法环境资源保护法以及相关矿产 资源方面法律法规均应作出相应修改和调整，以保障 矿业环境行政公益诉讼制度的有效推行，促进矿业环 境生态文明可持续发展。 参考文献 ［１］ 孙华玲． 由紫金污染事故引发的对相关环境法律制度的思考［Ｊ］． 江苏警官学院学报，２０１１（３）５３－５８． ［２］ 黄锡生，林玉成． 环境公益行政诉讼新论［Ｊ］． 重庆建筑大学学 报，２００５（６）１３０－１３５． ［３］ 曹和平，尚永昕． 中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍与对策 ［Ｊ］． 南京社会科学，２００９（７）１１９－１２４． ［４］ 詹建红． 论环境公益诉讼形态的类型化演进［Ｊ］． 河北法学，２００６ （８）１００－１０７． ［５］ 蒋 莉，马 飞． 构建我国环境行政公益诉讼制度初探［Ｊ］． 理论 与改革，２００５（５）１２９－１３１． ［６］ 喻文光． 环境行政公益诉讼及检察机关提起公益诉讼资格问题 ［Ｊ］． 人民检察，２０１４（１１）５９－６２． ［７］ 范玉波． 环境公益诉讼生态恶化的法律回应［Ｊ］． 环境与可持续 发展，２０１５（５）１４２－１４６． 􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎 （上接第 １１６ 页） 参考文献 ［１］ Ｍｏｒｒｉｓｏｎ Ａ． Ｇａｔｅｋｅｅｐｅｒｓ ｏｆ ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ ｗｉｔｈｉｎ ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ ｄｉｓｔｒｉｃｔｓｗｈｏ ｔｈｅｙ ａｒｅ，ｈｏｗ ｔｈｅｙ ｉｎｔｅｒａｃｔ［Ｊ］． Ｒｅｇｉｏｎａｌ Ｓｔｕｄｉｅｓ，２００８，４２（６）８１７－ ８３５． ［２］ Ｄｅ Ｌａｎｇｅｎ Ｐ Ｗ． Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｉｎ Ｓｅａｐｏｒｔ Ｃｌｕｓｔｅｒｓ［Ｊ］． Ｍａｒｉｔｉｍｅ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ＆ 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