建立和完善煤矿安全投入长效机制的思考.doc

建立和完善煤矿安全投入长效机制的思考 我国富煤少油缺气的能源资源条件决定了在未来较长时期内，煤炭在我国一次能源结构中仍将占有相当重要的地位。而我国煤层埋藏深、地质构造复杂、自然灾害多，以及煤炭生产力总体水平低、监管不到位、科技创新能力不足等多重因素造成了我国煤矿事故频发、重特大事故多的问题突出。为了有效遏制煤矿安全事故，2004年国家有关部门出台政策允许煤矿提取安全生产费用，专项用于补还煤矿安全生产欠账、加大安全设施与设备投入。根据统计显示，截止2009年7月，我国大型煤炭企业累计提取煤矿安全生产费用1184亿元，有效地改善了煤矿安全生产条件，促进了煤矿安全生产形势的稳定好转。但如何明晰煤矿安全投入主体责任，建立以政府引导、企业为主体，标准严格、规范有序的煤矿安全投入长效机制，仍然是今后促进我国煤炭工业协调可持续发展的重点任务之一。 一、我国煤矿安全生产的特殊性 1.煤炭开采条件差，自然灾害多 我国煤炭资源丰富，但是煤田地质构造复杂、自然灾害多，与世界主要产煤国家有明显差距。煤田地质构造复杂。我国煤田地质构造是由多个板块碰撞挤压，经历多次强烈地壳运动、地质构造后形成的，在国有重点煤矿中，地质构造复杂和极其复杂的煤矿占36生产能力约占27，地质构造简单的煤矿占23生产能力约占26。矿井开采深度大。据调查，我国95煤矿为井工开采，大中型井工煤矿的平均开采深度在400m以上。顶板条件差异较大。我国多数大中型煤矿顶板属于Ⅱ类、Ⅲ类，Ⅰ类顶板约占11，Ⅳ类、V类顶板约占5。冲击地压危害严重。我国是除德国、波兰以外冲击地压最严重的国家之一，901处大中型煤矿中具有冲击地压危险的煤矿47处，占5.16，随着开采深度的增加，现有冲击地压频率和强度还在不断增加。瓦斯突出矿井比例高。在原国有重点煤矿中，高瓦斯矿井占21.0，煤与瓦斯突出矿井占21.3，随着开采深度的增加，瓦斯涌出量的增大，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井比例还会增加。水文地质条件复杂，水害危险严重。国有重点煤矿中水文地质条件属于复杂或极复杂的矿井占27。煤尘爆炸危险严重。全国煤矿中具有煤尘爆炸危险的矿井占煤矿总数的60以上。煤层自然发火多。国有煤矿中具有自然发火危险的矿井占47.3，由于煤层自燃，我国每年损失煤炭资源2亿t左右。复杂的煤炭禀赋条件，决定了我国安全生产的艰巨性和复杂性。 2.煤矿生产力水平低 煤矿生产力水平呈现多层次。先进和原始落后的采煤方法并存，原煤产品和煤炭深度加工产品并存，煤炭开采、加工和利用技术的差异性很大，决定了煤矿建设投入的差异性、煤炭成本的差异性、煤炭资源回采率的差异性和煤矿安全的差异性。矿井整体技术装备水平不高。国产综采、综掘装备在设备技术参数提高、设备自动化、成套程度都有突破性进步，但技术性能指标与国际先进水平相比还有一定差距，部分企业现金流量不足，矿井主要设备未能及时更新改造，逐渐老化。煤矿职工整体素质仍需提高。煤炭从业人员队伍整体受教育年限低于全国工业领域的平均水平，尤其是在大量的中小煤矿，大专院校主体专业的工程技术人员严重不足。 3.煤矿管理粗放，安全监管不到位 部分企业安全生产主体责任落实不到位，没有建立严密、完整、有序的安全管理体系和规章制度，安全生产责任制、安全投入政策以及企业用工、设备管理、培训宣传、技术和现场管理等一系列安全管理制度没有落到实处。 4.安全科技支撑不足 我国煤矿安全科研基础设施不健全，安全科技力量分散、流失严重，安全科技投入严重不足；煤矿安全技术落后，安全科技成果推广转化率低，企业安全科技自主创新能力弱；煤矿安全生产技术标准规范不能满足安全生产发展的需要。 5.安全生产法律法规体系亟待完善 安全生产需要一个强有力的安全生产法律法规体系作为支撑，我国经济成分的多样化、经济利益的多元化、劳动用工形式的多样化和生活方式的多样化，给安全生产工作带来许多新情况、新问题，迫切需要建立和完善符合中国国情的安全生产法律法规体系。 6.煤矿负担重 企业成本快速增长。近年来，有关部门和部分产煤地方政府从推动成本完整化和自身管理需要出发，相继出台了一系列增加企业成本费用的政策和措施。如实行煤炭资源有偿使用，开征矿业使用费和矿业权价款、提高煤炭资源税率、推进煤炭资源税由从量计征向从价计征改革、提高煤炭资源补偿费征收标准；建立矿山环境恢复治理机制，征收矿山环境治理保证金；在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，开征煤炭可持续发展基金、煤矿转产基金、环境补偿基金和资源补偿费；提高煤炭增值税税率；继续保留铁路建设基金、港口建设基金；征收价格调节基金等。随着这些政策的密集出台，煤炭企业成本增加很快。企业办社会负担依然沉重。 7.安全生产投入机制不健全 维简费提取标准低。现行标准是10多年前确定的，随着开采深度增加和开采难度加大，维简费标准越来越满足不了实际需要。安全生产费用捉取不到位。部分煤炭企业未能按规定提取维简费和安全生产费，安全投入严重不足。安全生产费超出使用范围。部分煤炭企业未按照规定用途将安全生产费全部用于煤矿安全生产方面的支出，而擅自挪作他用。 二、建立煤矿安全投入长效机制的基本思路 遵循煤矿自身发展规律和市场经济规律，以实现煤矿安全生产形势根本好转为目标，建立和完善煤矿安全投入长效机制，规范维简费和安全费用提取，加强监管，加大财政支持力度，强化煤炭企业安全生产的主体责任，保障必要的安全生产投入，促进煤炭工业持续健康发展。 1.完善煤矿安全投入法律法规体系 完善煤矿安全生产投入法律法规保障体系，健全安全生产投入的法制、体制、机制、责任制，规范政府、企业和公民的投资行为，做到有章可循、有章必循、违章必纠，体现安全投入的严肃性和权威性。研究建立多元化的煤矿安全投入机制，明确煤炭企业是安全投入的主体，按规定提取和使用安全专项资金，确保安全专项资金专款专用。明确中央和地方政府要支持困难煤炭企业的安全设备和技术改造，政策支持鼓励煤炭企业加大安全生产投入，不断改善安全生产条件。鼓励和支持社会团体、社会保障和商业保险机构积极为煤矿安全生产做出贡献。 2.加强煤矿安全费用财税政策引导 经国务院批准，2004年国家建立了提取煤炭安全费用制度，规定煤炭企业按原煤实际产量和规定标准从成本中提取安全费用，专门用于煤矿安全设施投入政策财建[2004]119号，2005年财政部等四部委又联合发文调整提高了提取标准财建[2005]168号。为提高政策实施效果，应借鉴其他产煤国经验，国家继续增加对煤矿安全投入，提供必要的财政政策支持。对煤矿重大安全技改项目，政府应采取补贴或贷款贴息的方式加以鼓励和支持。中央财政拿出专项经费，对关闭的合法小煤矿给予专项财政补贴，对煤炭行业资源整合给予适当补贴或贷款贴息。进一步修汀完善安全费用提取标准和管理办法，科学评估和合理制定安全费用计提标准，规定企业提取标准的浮动范围。 3.加大对煤矿安全生产投入的监管力度 完善会计制度。按照企业会计准则解释第3号的规定，明确安全生产费的性质和提取办法，解决安全生产费期末余额会计年报列示问题。企业提取的维简费和其他具有类似性质的费用，税前列支政策和会计处理方式，比照安全生产费执行。同时，进一步完善安全生产费形成的固定资产后续计量会计处理，研究按照资产使用年限计提折旧并计入相关产品成本或费用。完善煤矿安全生产投入备案制度。企业在国家规定标准范围内确定的安全生产费提取标准，应报税务部门和安全监管部门备案，提取标准一经确定，不得随意变动，确需变动的，必须经过职工代表大会和董事会同意，报税务部门和安全监管部门备案。企业按年度提出安全生产投入项目计划，报税务部门和安全监管部门备案，企业提取和使用安全生产费情况，接受安全监管部门和财政、税务、审计监督。健全安全风险抵押金制度。从政策上强化煤炭企业安全生产意识，促使煤炭企业保障安全设施投入、减少事故。严格安全生产责任制度。依照安全生产法律法规，加大事故处理力度，依法追究有关部门和相关人员的刑事及民事责任。 三、相关政策建议 1.加强法律法规及标准建设 完善安全生产法律法规，通过立法保障煤炭企业安全投入资金来源，明确煤矿安全投入责任和义务。提高煤炭行业的安全技术标准和安全准入标准，提升煤矿安全基础水平。 2.鼓励企业加大安全投入 扩大安全专用没备企业所得税优惠目录范围，将巷道支护设备、矿井通风设备、矿井排水设备、安全防护设备、安全监控设备、矿山救护没备等列入安全生产专用设备企业所得税优惠目录。减轻煤矿井下职工个人所得税负担，对煤矿采掘一线职工的井下津贴、班中餐、夜班费补贴免征个人所得税。 3.抓好煤炭专用人才培养 增加安全和煤矿主体专业人才培养资金投入，合理配置教育资源，支持和鼓励煤炭专用人才培养。对安全和煤矿主体专业人才培养实施中央财政补贴，并对“对口单招”给予特殊补贴。 4.完善工伤保险制度，提高安全事故赔偿标准 建立费率与事故挂钩的费率调节机制，落实煤矿井下职工意外伤害保险制度，鼓励企业投保安全生产责任保险，逐步形成安保互动机制。提高煤矿事故伤亡人员赔偿标准，加大煤矿安全事故成本，促进煤炭企业变安全投入的压力为追求经济效益的动力。 5.切实减轻煤炭企业负担 积极稳妥地推进煤炭企业税费制度改革，不断增强煤炭企业安全保障能力。通过优化税制结构、扩大增值税抵扣范围、减缓资源税调整速度、加大企业所得税优惠力度、取缔不合理收费项目等政策，减轻煤炭企业税费负担，增强可持续发展能力，保障煤矿安全投入资金需求。