湖南省排污权交易的现状调查与对策研究.pdf

湖南省排污权交易的现状调查与对策研究 ① 易文杰1， 欧中浩1， 方晓萍2，3， 石 竹1， 黄 懿1， 毛晓茜1 （1.湖南省生态环境事务中心，湖南 长沙 410014； 2.湖南工商大学 数学与统计学院，湖南 长沙 410205； 3.统计学习与智能计算湖南省重点实验室， 湖南 长沙 410205） 摘 要 为了总结湖南省排污权试点积累的经验，以期为湖南省乃至全国排污权交易制度的完善与实践提供参考，通过梳理湖南 省排污权交易试点发展历程，对排污权管理、交易现状进行研究，对近年来排污权有偿使用、交易等数据进行了分析。 研究结果表 明，湖南省已建立了相对较完善的排污权交易基本制度和交易平台服务体系，形成了全省排污交易的市场体系，但在制度保障、管 理模式、宏观调控、基础研究等方面存在不足，在此基础上提出了夯实制度基础、坚持市场原则和优化管理手段等对策建议。 关键词 排污权交易； 有偿使用； 湖南省； 对策 中图分类号 X21文献标识码 Adoi10.3969／ j.issn.0253－6099.2020.04.042 文章编号 0253－6099（2020）04－0169－05 Status Quo Investigation and Countermeasure for Pollution Rights Trading in Hunan YI Wen-jie1， OU Zhong-hao1， FANG Xiao-ping2，3， SHI Zhu1， HUANG Yi1， MAO Xiao-qian1 （1.Hunan Ecological and Environmental Affairs Center， Changsha 410014， Hunan， China； 2.School of Mathematics and Statistics， Hunan University of Technology and Business， Changsha 410205， Hunan， China； 3.Key Laboratory of Hunan Province for Statistical Learning and Intelligent Computation， Changsha 410205， Hunan， China） Abstract For summarizing the accumulated experience in the pilot projects of pollution rights trading in Hunan Province， and providing a reference for improving the pollution trading system in Hunan Province and the country at large， the status quo of the pollution rights management and trading system was studied， and data about compensated use and trading of pollution rights were analyzed based on the introduction of the development of pollution rights trading pilots in Hunan Province. The research shows that Hunan Province has established a relatively perfect basic pollution rights trading system and a trading plat service system， and has ed a market system for pollution rights trading within Hunan Province. However， there still exist some drawbacks in system guarantee， management mode， macrocontrol and basic research. In view of those drawbacks， it is suggested that some countermeasures shall be taken， including consolidating the system foundation， adhering to the market principles and optimizing the management means. Key words pollution rights trading； compensated use； Hunan Province； countermeasure 排污权交易理论由美国经济学家戴尔斯于 1968 年最先提出。 美国联邦环保局经过多年尝试，引入了 “排放减少信用”的概念，并于 1977 年先后制定了一 系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削 减量。 随后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排 污权交易的实践。 排污权交易主要思路是建立合法的 污染物排放权利，并允许这种权利像商品一样进行市 场交易，其目的是利用市场经济的手段刺激排污单位 出售减排后富余的排污权获得经济回报，即市场对企 业环保行为进行经济补偿。 排污权交易制度的意义在 于将过去行政管理为手段的减排模式向以市场为手段 的减排模式转变，实现排污单位由“要我减排”向“我 要减排”转变。 我国排污权交易制度的酝酿工作可追 溯到 1988 年开始的排污许可证制度试点。 1993 年国 ①收稿日期 2020－06－04 基金项目 教育部人文社会科学基金青年项目（20YJC910005）；湖南省哲学社会科学基金（18YBQ077）；湖南省教育厅科学研究项目优秀青 年项目（18B337） 作者简介 易文杰（1984－），男，湖南长沙人，工程师，主要从事环境执法、应急管理研究，排污许可管理研究等相关工作。 通讯作者 方晓萍（1984－），女，湖南新化人，讲师，博士（后），硕士研究生导师，主要从事生态环境经济统计与管理研究。 第 40 卷第 4 期 2020 年 08 月 矿矿 冶冶 工工 程程 MINING AND METALLURGICAL ENGINEERING Vol.40 №4 August 2020 家环保局开始探索大气排污权交易政策的实施，并以 太原、包头等多个城市作为试点。 湖南省是原环境保 护部和财政部批准的首批排污权交易试点省份之一， 2007 年，湖南就开始提出开展排污权交易试点。 2010 年 6 月，原环境保护部和财政部正式批准湖南省开展 主要污染物排污权有偿使用和交易试点工作。 2014 年国务院办公厅印发关于进一步推进排污权有偿使 用和交易试点工作的指导意见（简称“指导意见”）， 意在发挥市场机制推进环境保护和污染物减排。 指 导意见指出，建立排污权有偿使用和交易制度，是我 国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制 度改革，是生态文明制度建设的重要内容。 各地区政 府、各有关部门应高度重视排污权有偿使用及交易制 度的建设。 指导意见的核心内容是“建立排污权有 偿使用制度”和“加快推进排污权交易”。 湖南省推行排污权交易试点过程中坚持先行先试 原则，做了很多有益的探索，逐步构建了排污权有偿使 用和交易体系，为开展下一步工作积累了很多经验。 同时，在试点过程中也发现很多问题。 本文主要通过 研究湖南省排污权制度现状，对存在的问题进行剖析， 并主要针对排污权制度建设、发展模式、管理手段等方 面提出对策和建议。 1 湖南省排污权制度发展历程及现状 1.1 排污权制度基本建立 2010 年湖南省开展排污权交易试点以来，逐步形 成了以湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管 理办法（简称“办法”）、湖南省主要污染物排污权 有偿使用和交易实施细则（简称“细则”）、主要污 染物排污权有偿使用收费标准和交易政府指导价格标 准（湘发改价费［2016］682 号） 等规范性文件为基 础，以工业企业为主体，以 COD、二氧化硫、氨氮、氮氧 化物、铅、镉、砷为指标的排污权有偿使用和交易制度。 1.2 构建全省交易平台和服务体系 成立了省、市两级排污权交易（管理）机构，建立 了省、市、县统一使用的交易平台，实现交易业务管理、 有偿使用收费管理、排污权证管理、减排数据管理、排 污权指标管理、资金管理、信息发布的信息化管理和数 据资源的全省共享。 1.3 排污权交易市场体系初步形成 目前，全省共对 9 000 多家企业完成了初始排污 权指标分配，为交易市场的建立奠定了基础。 一是促 进了排污权的市场交易。 2011 年至 2019 年底，全省 累计实施交易 7 751 次，其中企业出让 2 751 笔。 二是 积极推进排污权融资。 先后下发了关于开展排污权 抵押贷款试点工作的通知湖南省主要污染物排污 权抵押贷款管理办法（试行），并组织部分企业与银 行开展了排污权抵押贷款试点。 三是试点排污权与治 理服务的置换。 目前，湖南已在益阳、岳阳等地进行试 点，鼓励环保公司通过提供污染治理服务，换取企业减 排后腾出的排污权指标。 通过近 10 年试点，湖南省排污权市场交易体系基 本成型；排污权产权理念日趋得到社会认同，“有价、 有限、有偿”的理念不断深化；新建项目所需的排污权 量要通过市场从减排后的富余排污权量中置换，市场 在环境资源配置中的作用日益凸显；通过“谁占有谁 付费”“谁减排谁获利”的经济手段，进一步提高了排 污单位的自主减排积极性，助力推进治污减排。 2 湖南省排污权交易发展面临的问题 和存在的障碍 2.1 制度保障体系尚不健全 2.1.1 排污权法律地位不明确 排污权指企业通过合法程序取得允许排放一定量 的污染物的权利，以及通过对排污权交易、抵押等方式 获得收益的权利［1］。 排污权交易是指一些企业可以 通过采用先进生产工艺，减少污染物的排放， 多余的 排放配额可以依照行政管理部门规定的方式和程序出 售给配额不足的企业，也可以通过抵押等方式获取资 金、技术等其他生产要素。 因此，排污权是一种新兴权 利，其实质是发展权、财产权和规制权的有机统一［2］。 但由于国家目前尚未出台针对排污权的专门法律法 规［3］，上位法的缺失导致其法律地位尚不明确一是 排污权本身非行政许可事项，随着简政放权改革，强制 性把排污权作为企业生产经营的前置条件缺乏法律依 据；二是其相关权益缺乏法律保障。 如根据物权 法的物权法定原则，排污权并未得到法律承认，虽具 有私权属性，但也无法受物权法保障。 2.1.2 排污权义务履行缺乏刚性约束 排污权作为一种限额资源，获取排污权必须履行相 应义务，也符合权利和义务对等的原则。 但当前我国法 律没有明确对排污权的相关义务，现行的规范性文件虽 提出了权利人的相关义务，仍缺乏对义务的刚性约束。 主要表现在一是存在长期不缴纳排污权有偿使用费的 情况。 对该类单位有偿使用费的追缴缺乏有效的强制 性手段。 2019 年纳入排污权缴费单位 9 507 家，应缴金 额 1.36 亿元；实际缴费单位 7 228 家，占比 76％；实缴金 额 1.09 亿元，占比 80％。 二是办法虽对超排污权量 的行为提出了限产停产的处理要求，但在实际操作过程 中，只要企业符合法律规定的排放要求，即使存在超排 071矿 冶 工 程第 40 卷 污权量排污行为也无法采取处罚措施。 2.1.3 与现行环保制度衔接不够 由于历史原因，排污许可量、排放总量、排污权量 的关系尚未厘清，给明确和细化排污权主体的责任和 义务带来一定障碍。 特别是随着生态环境制度深化改 革，这一矛盾更显突出，将制约排污权市场的发展。 如 排污许可制度改革后，将面临排污许可量与排污权量 不一致，原纳入排污权管理要求的单位按照现行排污 许可制度，不再需要实现排放总量要求等问题。 2.1.4 政策的延续性缺乏保障 目前我省的排污权制度体系建立在部门规范性文 件的基础上。 而规范性文件一般具有时效性，规范性 文件的修订还需要经过一系列法定程序，一旦规范性 文件在失效前未能及时修订，政策的延续性将大打折 扣。 目前，湖南省出台的办法细则等规范性文件 由于超期未修订，处于失效状态，各地管理机构在推进 排污权有偿使用和交易过程中顾虑较多，底气不足。 2.2 管理模式不够灵活 2.2.1 排污权分配程序复杂 一方面目前的排污权量分配依据总量核算、减排 认定结果，但地方缺少主动权，总量核算、减排认定围 绕国家指挥棒，程序复杂，进度较为滞后；另一方面作 为有色金属之乡，湖南省对重金属指标的管控较为严 格，市场交易门槛较高。 因此不但影响了企业主动减 排的积极性，还损害了减排企业的合法权益，一定程度 上造成二级市场交易不活跃。 2017～2019 年湖南省排污权市场交易情况见图 1。 由图 1 可见，尽管二级市场交易数占比呈逐年上升趋 势，但二级市场交易依然没有形成主导。 2.2.2 未充分考虑地区差异化 一是在全国范围内，目前排污交易仅限于试点省 份，对比未开展排污权有偿使用的其他省，在湘企业的 经营成本将增加，一定程度上造成了区域的不公平。 二是在湖南省范围内，对经济落后地区，排污权有偿使 用制度目前没有明确的优惠或减免措施，不利于当地 的招商引资和经济发展。 2.2.3 企业差异化服务不到位 在收缴有偿使用费过程中，有些企业应缴金额较 少，但缴费程序过于繁琐，缴费程序花费的成本甚至高 于收缴金额。 程序的僵化一定程度上损害了政府的公 信力，与当前的“放管服”改革理念不符合。 2.3 宏观调控机制不够完善 建立排污权制度目的是通过市场机制促进企业自 主减排，实现总量控制，并引导社会优势资源服务于战 略性新兴产业、重大科技项目示范等项目的建设。但 年份 2000 1500 1000 500 0 201720182019 交易数／ 笔 总交易数 企业出让交易数 年份 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 201720182019 交易金额／ 万元 总交易金额 企业出让交易金额 1630 483 794 876 1.73 2.07 1.13 1.26 0.63 0.89 1661 1819 图 1 2017～2019 年湖南省市场交易情况 目前，湖南省存在可用于交易的排污权指标数量不足、 类别不全、区域分布不均等问题，不能满足社会经济发 展的需要。 2.3.1 有偿使用定价机制不够完善 湖南省排污权有偿使用费以省政府定价为标准， 这种无论企业所占排污权指标多少均实行统一标准收 费的方式无法体现资源的稀缺程度，同时收费标准不 能及时调整，一旦市场供需发生变化，不能起到促进节 能减排的作用。 2.3.2 未建立科学的排污指标收储、投放标准体系 收储、投放是调整排污权交易市场的重要手段［4］， 能够起到引导社会优势资源服务于战略性新兴产业、重 大科技项目示范等项目建设的作用。 但是湖南省排污 权指标的收储和投放主要还是依靠经办人员的个人经 验判断和操作，无法科学准确地起到市场调节作用。 2.3.3 稀缺指标调控手段欠缺 受政策等因素的影响，一方面湖南省重金属指标 储备明显不足，特别是政府储备不足造成调控能力的 弱化，对符合政策的新建项目无法给予足够的支持；另 一方面市场交易价格没有体现出稀缺指标应有的市场 价值［5］。 以重金属镉指标为例，截至 2019 年底，该指 标可交易储备量不足 150 kg，2015～2020 年镉指标交 易金额单价见图 2。 由图 2 可知，2015～2019 年全省 镉指标二级市场交易单价基本保持在 600 元／ kg，未超 171第 4 期易文杰等 湖南省排污权交易的现状调查与对策研究 过政府制定的指导价格标准。 年份 700 600 500 400 300 200 100 0 交易单价／ 元 201520162017201920202018 图 2 2015～2020 年镉指标交易金额单价 数据来源湖南省排污权交易与管理平台数据库数据（数据更新至 2020 年 5 月） 2.4 基础性研究比较薄弱 湖南省排污权相关工作主要由省、市两级排污权 交易（管理）机构承担。 尽管全省有 13 个批复成立的 排污权交易（管理）机构，但面临事业单位改革的问 题，且普遍存在人员数量少、人员结构不合理、人员流 动大、缺乏专业技术力量等问题。 同时，湖南省排污权 在试点阶段的工作重点主要集中在制度建设、协调政 府和企业、政策宣传、费用征收等事务性工作上，对排 污权制度前期的施行效果、企业减排收益情况等缺乏 深入的基础性研究和综合性评估，不利于下一步排污 权工作深入推进。 3 对策建议 3.1 夯实制度基础 3.1.1 推进排污权立法工作 国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用 和交易试点工作的指导意见（国办发［2014］38 号） 指出建立排污权制度是我国环境资源领域的机制创新 和制度改革，将排污权纳入环境资源领域。 参照矿产 资源、水资源、森林资源等环境资源，国家分别出台了 中华人民共和国矿产资源法水法森林法物 权法等法律，在现有法律框架下已形成比较完善的 物权体系［6］。 建议国家层面尽快出台排污权的相关 法律，进一步明确排污权法律地位一是规范排污权主 体的权利和义务，二是为排污权有偿使用和市场交易秩 序的公平公正提供法律保障，三是在全国范围内建立排 污权制度，减少因试点政策对区域经济发展的影响。 3.1.2 加快完善制度建设 尽快推进办法细则的修订工作，充分结合排 污许可制度改革、环评制度改革的要求，构建总量控 制、环评审批、排污许可、排污权交易制度有机衔接的 制度体系［7］。 要在尊重历史和保持政策延续性的前 提下，以排污许可制度为核心，并逐步向新的排污许可 制度要求靠拢［8］。 要对照排污许可总量控制的要求 进一步梳理、明确纳入排污权制度管理的单位范围，同 时充分结合排污许可量、排污权量、区域总量，合理分 配排污权量。 3.2 坚持市场原则 3.2.1 建立信用评价体系 可以结合排污权的私权属性、政府作为市场交易 方的身份，充分利用市场经济的手段解决当前一些问 题。 针对当前排污权有偿使用费征收、超排污权量排 放行为缺乏行政手段的情况，可考虑利用信用评价体 系。 信用评价体系是当前维护市场经济秩序的重要手 段，企业是排污权的购买者，则必须以履行买卖合同约 定的义务，对履行合同约定义务失信行为，完全可以采 取信用评价手段进行约束。 3.2.2 用经济手段维护排污权交易市场的公平 政府作为市场参与者应该遵循市场规律，建议完 善一级市场交易价格定价机制，根据供需情况浮动定 价一是对稀缺指标，政府应根据其市场价值回购，补 充储备；二是排污许可制度改革后，针对部分企业可能 不再需要实行排污权量管理，排污许可量与排污权量 不一致的问题，笔者认为对这部分企业可以采取政府 高价优先回购指标、经济补偿等措施，维护企业的权 益，逐步实现排污许可与排污权量的一致。 3.2.3 拓展服务模式与渠道 通过积极推进排污权换污染治理服务模式、拓宽 排污权贷款等融资渠道等方式刺激二级市场的发展， 体现排污权稀缺资源应有的经济价值［9］。 通过市场 调节手段，鼓励和补偿企业的减排行为，让企业获得实 实在在的减排收益。 3.2.4 探索跨区域的排污权租赁方式 对经济发展较落后且排污权量充足的地区，可以 探索采取富裕排污权指标租赁给经济发达地区的方 式，一定程度上缓解指标紧张问题，同时让经济落后地 区享受发展带来的红利。 3.3 优化管理手段 3.3.1 尽可能减少对排污权交易不必要的行政干预 如在减排认定方面，过去基于考核政府的减排认定 模式与通过排污权交易促进减排的理念不相适应［10］， 应按照简政放权、加强事中事后监管原则，国家层面可 以探索简化认定程序，集中力量加强对超量排放的监 管，同时探索采取新的方式评估考核各地减排成效。 3.3.2 完善有偿使用费定价机制 完善有偿使用费定价机制，对排污权指标使用少 271矿 冶 工 程第 40 卷 的单位可以适当减免收费，对排污权指标使用多的单 位探索构建阶梯式有偿使用收费模式。 多用多收，少 用少收，既能体现稀缺资源的价值，还能刺激企业主动 节能减排，释放多余指标参与市场交易。 3.3.3 加强基础性研究 排污权交易涉及生态环境、法律、金融、信息化等 领域，要避免生态环境部门单打独斗的局面，充分整合 资源，强化技术力量，开展排污权有偿使用收费、交易 定价、减排成效评估、企业减排效益等基础性的研 究［11］。 完善现有的交易平台，充分利用“互联网＋” “大数据”构建排污权交易数据模型，为政府科学宏观 调控提供强有力的技术支持。 3.3.4 提高服务水平 目前，湖南省正在推行将各级排污权交易纳入政 府公共资源中心，实现统一交易管理模式。 生态环境 部门应以此为契机，加快与政府公共资源交易中心对 接，充分利用已有平台，进一步规范和完善排污权交易 程序，为企业提供公平、公正、高效、廉洁的交易环境， 提升交易服务质量。 3.3.5 加强行政监管 行政监管是维护排污权制度的根本保证，在排污 权法律缺失的情况，应充分依托其他环保法律开展监 管。 一是围绕排污许可制度加强环境监测。 环境监管 部门除依法开展监督性监测外，还应对排污单位自行 监测情况进行抽查，核实其真实排放情况。 二是加大 环境执法力度，虚假减排、伪造监测数据、超总量排放 等行为不但是环境违法行为，还损害了排污权制度的 公平性，要依法予以严厉打击。 三是积极探索与物价、 工商、税务等部门联动，打击扰乱排污权市场公平交易 的行为，切实维护排污权交易市场秩序。 参考文献 ［1］ 孙乙侨. 国际碳排放交易市场的交易模式研究［J］. 环境科技， 2018，31（6）60－65. ［2］ 肖康康. 目的论视角下的碳排放权性质界定［J］. 乐山师范学院 学报， 2019，34（11）87－93. ［3］ 陈蕃武. 大田县排污权交易现状及对策［J］. 绿色科技， 2019 （18）136－140. ［4］ 陈 亚，李海青. 贵州省排污权交易成效探讨［J］. 科技风， 2020 （2）129. ［5］ 凌 晨，吴 帅，李平海，等. 无氰电镀废水中重金属高效去除技 术研究进展［J］. 矿冶工程， 2019，39（6）92－100. ［6］ 瞿 畏，吴小平，陈凌嘉. 以生态文明体制改革为引领，扎实推进 排污权交易工作［J］. 中国环境监察， 2016（4）49－52. ［7］ 马赛博. 我国排污权交易制度的构建［J］. 中外企业家， 2019 （32）218. ［8］ 张 杳. 排污权的物权属性分析［J］. 前沿， 2013（18）83－84. ［9］ 冯晓飞，何月峰，沈海萍. 浙江省排污权交易政策实践分析［J］. 环境与可持续发展， 2019，44（6）129－131. ［10］ 刘明明. 论碳排放权交易市场失灵的国家干预机制［J］. 法学论 坛， 2019（4）62－70. ［11］ 赵 欣，邓红卫，周彦龙. 基于模糊重要度指标排序的突变决策 应用［J］. 矿冶工程， 2019，39（3）32－36. 引用本文 易文杰，欧中浩，方晓萍，等. 湖南省排污权交易的现状调查 与对策研究［J］. 矿冶工程， 2020，40（4）169－173. �������������������������������������������������������������������������������������������������� （上接第 168 页） 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