我国煤矿安全生产70年经验成效、形势分析及展望.pdf

★煤矿安全★ 移动扫码阅读 引用格式冯宇峰,李惠云,杜龙龙等.我国煤矿安全生产70年经验成效、形势分析及展望 [J].中国煤炭,2020, 465∶47－56. Feng Yufeng,Li Huiyun,Du Longlong,et al.70 years experience,effect,situation analysis and prospect of coal mine safety production in China[J].China Coal,2020,465∶47－56. 我国煤矿安全生产 70 年经验成效、 形势分析及展望 冯宇峰1 李惠云2 杜龙龙1 李艳强1 1 .应急管理部信息研究院,北京市朝阳区,100029; 2 .中国煤炭建设协会,北京市东城区,100013 摘 要 从经济社会和煤炭行业发展视角,系统全面地阐述了新中国成立70年来我国 煤矿安全生产发展历程和取得的经验成效,分析当前我国煤矿安全生产面临的形势和存在的 问题,并基于此对新时代煤矿安全生产工作进行了展望.研究结果表明,我国煤矿安全生产 总体上经历了低位运行、异常高峰、持续恶化、高位波动和稳定下降5个时期,所取得的历 史性成就主要得益于体制机制的日趋完善、法律法规的逐步健全、产业结构的持续优化、灾 害治理的深入推进、科技装备的快速发展和安全基础的不断夯实.运用数据对比等方式分析 了我国煤矿灾害、宏观经济、违法违规行为、小煤矿淘汰退出、从业人员素质、煤矿安全监 管等方面存在的深层次问题;得出我国煤矿安全生产形势仍然严峻,新时代煤矿安全生产工 作应以全面推进煤矿安全治理体系和治理能力现代化为总抓手的结论. 关键词 煤矿安全生产 发展历程 经验成效 形势 治理体系 中图分类号 TD79 文献标识码 A 基金项目国家煤矿安全监察局资助项目 2018－151401－1 70 years experience,effect,situation analysis and prospect of coal mine safety production in China Feng Yufeng 1,Li Huiyun2,Du Longlong1,Li Yanqiang1 1. Ination Institute of the Ministry of Emergency Management of the PRC,Chaoyang,Beijing 100029,China; 2. China National Coal Construction Association,Dongcheng,Beijing 100013,China Abstract From the perspectives of socio - economic development and coal industry development,this paper systematically e - laborated the development history,experience and effect of the coal mine work safety in China in the past 70 years since the foun - ding of the People s Republic of China,and analyzed the current situation and existing problems of coal mine production safety in China,and on the basis,the coal mine safety work in the new era was prospected. The research results showed that there were five periods in the developing process for coal mine safety in China,including low - level period,abnormal peaking period,continuous deteriorating period,high - level fluctuating period and steadily declining period,and the historic achievements were mainly due to the system and mechanism getting better,the gradual improvement of laws and regulations,the continuous optimization of the in - dustrial structure,the further advancement of disaster management,the rapid development on science,technologies and equip - ment,and the continuous consolidation of the work safety foundation. By approaches such as data comparison,this paper analyzed the deep - seated problems regarding to coal mine disasters,macro - economy,illegal behavior,elimination and withdrawal of small coal mines,capabilities of the workforce,coal mine safety supervision,and it concluded that the situation of coal mine safety in China was still severe,and the work of coal mine safety production in the new era should rely on comprehensively promoting the modernization of the governing system and capacity of coal mine safety. Key words coal mine safety production,developing history,experience and effect,situation,governing system 74 我国煤矿安全生产70年经验成效、形势分析及展望 万方数据 新中国成立70年来,党中央、国务院始终高 度重视煤矿安全生产工作,相继出台了一系列方针 政策和重大举措,全国煤矿安全生产工作取得了历 史性成就,为保障国家能源安全供应和国民经济发 展做出了突出贡献.科学把握70年来我国煤矿安 全生产发展历程,总结经验成效,分析规律特点, 对指导现阶段我国煤矿及其他高危行业安全生产工 作具有重要意义[ 1－3]. 笔者系统论述新中国成立70年来,特别是国 家煤矿安全监察体制建立20年来,我国煤矿安全 生产发展历程和取得的经验成效,分析当前我国煤 矿安全生产面临的形势和存在的问题,提出新时代 煤矿安全生产工作的重点方向. 1 我国煤矿安全生产发展历程 新中国成立70年来,特别是2000年建立国家 煤矿安全监察体制后,在煤炭产量大幅增加的同 时,煤矿安全生产各项工作取得积极进展,全国煤 矿安全生产形势持续稳定向好.1949年,全国煤 炭年产量0 .32亿t,2013年达到产量最高峰值 39 .7亿t,2019年达到38 .5亿t,比1949年净增 长120倍.2019年发生煤矿事故170起,死亡316 人,死亡人数与1994年的最高峰值7016人相比, 下降95 .5％;重特大事故由最多时1997年的108 起、死亡2148人,减少到3起、死亡52人,分别 下降97 .2％、97 .6％[ 4－6]. 纵观70年来我国煤矿安全生产形势,煤矿事 故死亡人数随煤炭产量增长起伏波动,笔者认为总 体上经历了低位运行、异常高峰、持续恶化、高位 波动和稳定下降5个时期[ 7－8].1949 －2019 年我 国煤矿安全生产主要指标变化情况如图1所示. 图1 1949－2019年我国煤矿安全生产主要指标变化情况 1.1 低位运行期 1949－1957年是我国煤炭工业的起步期,也 是煤矿安全生产的低位运行期.新中国成立伊始, 国家就明确了 “ 煤矿生产、安全第一”的方针, 中国人民政治协商会议共同纲领等文件对工矿 安全进行了明确规定,先后发布 关于煤矿保安问 题的决定 加强安全生产工作的决议 保安规 程 ,建立三级技术安全监察机构,推行矿长负责 制和总工程师责任制,推广长壁开采技术,为我国 煤矿安全生产奠定了坚实的发展基础.在此期间, 全国煤炭产量由1949年的0 .32亿t增长到1957 年1 .31亿t,增长3倍多,煤矿事故死亡人数由 1949年的731人略增至1957年的738人,煤矿百 万吨死亡率由22 .54快速下降到1951年的4 .56, 随后 略 有 上 升 至1957年 的6 .29,前 后 降 幅 达 72 .1％. 1.2 异常高峰期 1958－1965年是我国煤矿安全生产的异常高 峰期.1958年开始的 “ 大跃进” ,大干、快上、浮 夸风盛行,安全监察与安全管理职能部门被取消, 许多行之有效的规章制度被废除,煤矿管理混乱、 乱采滥挖、设备失修,重大事故接连发生.其中, 1958－1961年出现建国以来首个事故高峰,年死 亡人数由1957年的738人陡增至1960年的7072 人,上升858 .27％,年均增加2111人;百万吨死 亡率由1957年的5 .645陡增至1961年的17 .36, 上升207 .53％.1960－1961年相继发生5起死亡 100人以上事故,其中1960年5月9日山西大同 84 中国煤炭第46卷第5期2020年5月 万方数据 老白洞煤矿发生特大煤尘爆炸事故,造成684人死 亡、228人重伤,成为新中国成立后至今最惨痛的 煤矿事故.1961年后,国家对煤炭工业实行 “ 调 整、巩固、充实、提高”的政策,近90％的生产 矿井和 简 易 投 产 矿 井 被 关 停、并 转 或 废 弃,到 1965年,事故死亡人数减至1026人,百万吨死亡 率降至4 .426,煤矿安全生产形势有所好转. 1.3 持续恶化期 1966－1977年是我国煤矿安全生产的持续恶 化期.“ 文化大革命”的十年动乱,使全国煤矿企 业陷入极度混乱,给我国安全工作带来灾难性后 果.安全生产规章制度被视为 “ 管、卡、压”遭批 判, 煤矿安全规程被否定,安全监察机构被当 作 “ 绊脚石”撤销,安全生产工作无人管理,小煤 矿大量涌现,乱采滥挖、设备失修老化严重,以增 员保生产,煤矿安全状况持续恶化.这期间,全国 煤炭产量由1966年 的2 .51亿t增至1977年 的 5 .51亿t,增长137 .57％,煤矿事故死亡人数由 1965年的1026人大幅度增至1977年的5637人, 上升410 .6％,年均增加378人;百万吨死亡率由 1965年的4 .763持续增至1977年的10 .236,上升 114 .91％. 1.4 高位波动期 1978－2002年是我国煤矿安全生产的高位波 动期.进入改革开放的新时期,国家重新确立 “ 安 全第一”的方针,国有煤矿安全状况稳步好转.但 同时,经济社会高速发展促使煤炭需求急剧增加, 国家放宽办矿政策,乡镇煤矿迅速发展,虽然缓解 了煤炭供应紧张的局面,但也对以后煤炭工业的健 康发展带来严重的负面影响,直接导致煤矿安全状 况长期处于极其严峻复杂的局面.其中,1985 － 1990年 连 续6年 死 亡 人 数 超 过6000人,1989、 1994、1997、2002年出现4个事故高峰,1994年 事故死亡人数达到7016人,成为改革开放以来死 亡人数最多的年份.1990－1999年平均每年发生 重特大事故69起,平均每5天发生1起, “ 九五” 期间共发生30人以上特大事故50起,死亡2435 人,是历史上特大事故发生最频繁的时期.特别 是,1997年发生 重特 大 事 故 108起,死 亡2148 人,平均每3 .4天发生1起重特大事故.1949 － 2019年我国煤矿重特大事故情况如图2所示. 图2 1949－2019年我国煤矿重特大事故情况 1.5 稳定下降期 2003年至今,是我国煤矿安全生产的稳定下 降期.进入21世纪,国家建立垂直管理的煤矿安 全监察体制,煤矿安全生产法律法规和政策措施体 系不断完善,整顿关闭、整合技改、管理强矿 “ 三 步走”战略深入实施,全国煤矿数量由2005年的 近25000处减少到2019年底的5300处,平均产能 由不足10万t/a提高到99万t/a,煤炭产业结构 逐渐得 到 优 化.这 期 间,在 全 国 煤 炭 产 量 增 长 123 .6％的情况下,煤矿事故连年保持下降态势, 事故 死 亡 人 数 由6434人 减 少 到316人,下 降 95 .1％;煤 矿 百 万 吨 死 亡 率 由3 .736 下 降 到 94 我国煤矿安全生产70年经验成效、形势分析及展望 万方数据 0 .083,下降97 .8％. 2 我国煤矿安全生产工作经验成效 70年来,我国煤矿安全生产取得的历史性成 就主要得益于体制机制的日趋完善、法律法规的逐 步健全、产业结构的持续优化、灾害治理的深入推 进、科技 装 备 的 快 速 发 展 和 安 全 基 础 的 不 断 夯 实[ 9－12]. 2 .1 管理体制日趋完善 完善的 管 理 体 制 是 煤 矿 安 全 生 产 的 基 本 保 障[ 13－14].70 年来,随着我国经济社会的高速发 展,“ 安全第一、预防为主、综合治理”的安全生 产方针不断完善,煤矿安全管理体制不断变革,煤 矿安全生产工作格局先后经历了改革开放前的 “ 行 业管理、工会监督、劳动部门检查” ,改革开放初 期的 “ 企业管理、国家监察、工会监督” ,2004年 后的 “ 国家监察、地方监管、企业负责”3个标志 性阶段.2016年以来,国家先后出台了 中共中 央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见 地方党政领导干部安全生产责任制规定 ,进一步 强化了地方党委政府领导责任、有关部门监管责任 和企业主体责任, “ 党政同责、一岗双责、齐抓共 管、失职追责”的安全生产责任体系日趋完善.目 前,全国拥有2762名煤矿安全监察员,99 .6％具 有大专以上学历,75 .8％具有采矿、通风、安全等 矿山主体专业教育背景.近几年,煤监机构与26 个主要产煤地区煤矿安全监管部门相互配合,先后 开展 “ 打非治违”行动、“50个重点县专项整治” 、 安全大检查、全面安全 “ 体检”执法、煤矿安全集 中整治等活动,监管监察执法力度不断加大、执法 效能持续提升,为我国煤矿安全生产形势的根本好 转奠定了坚实的基础.2012 －2019年我国煤矿安 全监察执法情况如图3所示. 图3 2012－2019年我国煤矿安全监察执法情况 2 .2 法律法规逐步健全 随着依法治国的不断推进,20世纪90年代以 来,国家陆续出台 矿山安全法 煤炭法 煤矿 安全监察条例 安全生产法等安全生产法律法 规.2000年以来,国家煤矿安全监察局持续推进 完善煤矿安全法律法规体系,先后制定了 煤矿安 全监察机构权力和责任清单 关于煤矿分类监管 监察工作的指导意见 煤矿安全监察执法手册 煤矿安全监察行政处罚自由裁量基准 煤矿安全 监察执法文书样式、制作规范和模板 煤矿安全 生产违法违规行为规范描述汇编 全面推行行政 执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法 制审核制度实施办法 试行等规范性制度,各 级地方政府和煤矿安全监管部门也出台了一些相关 地方性法规和标准.经过70年的法制建设,基本 形成了由15部法律法规、50多部部门规章、1500 多项国家和行业标准组成的煤矿安全生产法律法规 标准 体 系,为 煤 矿 安 全 生 产 提 供 了 有 力 的 法 制 保障. 2 .3 产业结构持续优化 纵观我国煤炭工业70年发展历程,煤炭产业 结构可概括为以国有煤矿为主、小煤矿高速发展、 煤矿治理整顿和煤炭整合优化4个阶段,实现了由 多、小、散、乱向大基地、大集团、大煤矿建设的 历史性跨越. 1949－1982年,我国煤炭产业结构以国有煤 05 中国煤炭第46卷第5期2020年5月 万方数据 矿为主,其产量占全国煤炭总产量的比重始终保持 在78％以上,1949年全国仅有329处煤矿,煤矿 单井平均产量为9 .9万t/a.1982年,国家开始允 许群众集资办矿和私人办矿,国务院出台 关于加 快发展乡镇煤矿的八项措施 ,推行 “ 有水快流” 政策,全国煤矿数量在1997年达到峰值8 .2万处 左右,但平均规模仅为1 .67万t/a,在此期间煤矿 生产秩序混乱、重特大事故频发.1998年,国务 院发布 关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题 的通知 ,实施 “ 关井压产”政策,到2005年,全 国煤矿数量压减至2 .48万处,平均单井产量提高 到9 .48万t/a.2005年 以 来,国 务 院 先 后 出 台 关于促进煤炭工业健康发展的若干意见 关于煤 炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见 ,大力 淘汰落后产能,加快实施资源整合、兼并重组,推 进大型煤炭基地和大型煤炭企业建设,其中2016 －2019年煤炭去产能期间,共淘汰退出煤矿4605 处、产能7 .96亿t.我国各区域煤炭产量比重变化 情况如图4所示. 图4 我国各区域煤炭产量比重变化情况 截至2019年底,全国煤矿数量减少到5300 处,平均产能提高到99万t/a,蒙晋陕三省煤炭产 量占全国的71％,建成大型煤炭基地14个、产量 占全 国95％以 上,亿 吨 级 以 上 煤 炭 企 业7家, 5000万吨级煤炭企业10家,年产120万吨级以上 大型现代化煤矿达1200多处.煤炭产业集中度不 断提高,大型煤炭企业集团、大型现代化煤矿成为 煤炭生产和供应的主力军,为煤炭行业高质量发展 和煤矿本质 安全奠定了 坚实的基础.2000年 与 2019年我国各类型矿井煤炭产能比重如图5所示. 2 .4 灾害治理深入推进 1949年以来,我国发生的25起百人以上煤矿 事 故 中,瓦 斯、水 害 事 故 共23起,占 总 数 的 92％,煤矿灾害防治任务极为艰巨.鉴于此,党和 国家采取了一系列组织管理和经济技术措施,持续 推动煤矿重大灾害防治.瓦斯防治方面,先后提出 瓦斯管理 “ 十条规定” 、“ 先抽后采、监测监控、以 风定产”瓦斯治理方针,推进 “ 通风可靠、抽采达 标、监控有效、管理到位”瓦斯治理工作体系建 设,强化 “ 先抽后建、先抽后掘、先抽后采、抽采 达标” ,实施瓦斯零超限、零突出目标管理,制定 防治煤与瓦斯突出细则 ,开展瓦斯治理 “ 攻坚 战”和 “ 一通三防”专项监察等工作,2019年全 国煤矿较大及以上瓦斯事故14起、死亡99人,较 2000年分别下降96％、96％.水害防治方面,制 定 煤矿防治水细则 ,推进水害防治 “ 五个转变” 理念,构建 “ 七位一体”工作体系,落实 “ 三专两 探一撤”措施和老空水防治 “ 四步工作法”等, 2019年全国煤矿较大及以上水害事故2起、死亡9 人,较2000年分别下降95％、96％.顶板和冲击 地压方面,发布 关于加强煤矿顶板管理工作的通 知 防治煤矿冲击地压细则 ,相关理论和技术体 系不断完善,采动应力监测系统、微震监测系统等 已装备到大部分冲击地压矿井,2019年全国煤矿 各类顶板与冲击地压事故51起、死亡90人,较 2000年分别下降96％、94％.2000－2019年我国 煤矿各灾害事故死亡人数变化、各类别煤矿事故死 亡人数比重变化如图6和图7所示. 图5 2000年与2019年我国各类型矿井煤炭产能比重 图6 2000－2019年我国煤矿各灾害事故死亡人数变化 2 .5 科技装备快速发展 我国井工煤矿采煤工艺先后经历炮采、普通机 械化采煤、综合机械化采煤和智能化无人开采4个 阶段,掘进工艺也由炮掘向机掘、综掘和智能化掘 15 我国煤矿安全生产70年经验成效、形势分析及展望 万方数据 进发展,巷道支护从木支护、金属支护发展到锚网 索支护.国有重点煤矿生产安全事故指标与机 械化程度相关性如图8所示.由图8可知,国有重 点煤矿生产安全事故主要指标随采煤机械化程度呈 明显负相关,可以说机械化程度是推动煤矿实现本 质安全的根本举措. 图7 2000－2019年各类别煤矿事故死亡人数比重变化 图8 国有重点煤矿生产安全事故指标与机械化程度相关性 改革开放以来,煤炭行业先后召开8次煤炭科 技工作会议,出台了一系列煤炭科学技术政策文 件,大力推动煤炭工业从劳动密集型向技术密集型 转变.煤炭行业共荣获国家科技进步特等奖1项、 一等奖12项,其中2000年以来获国家科学技术进 步奖121项;共获得中国专利奖88项,其中金奖 6项;培养中国科学院院士2名、工程院院士28 名;建成27个国家级企业技术中心、22个国家重 点实验室和工程中心、44个煤炭行业工程研究中 心,2017年煤炭行业科技贡献率达到 55％. 2020年,国家发展改革委、国家能源局、应 急管理部、国家煤矿安全监察局等8部委联合印发 关于加快煤矿智能化发展的指导意见 ,大力推进 煤矿智能化建设和机器人研发应用,目前我国大型 煤炭企业采煤机械化程度已由1978年的32 .5％提 高到97 .9％,原煤入洗率已由1978年的16 .7％提 高到71 .8％,建成200余个智能化采煤工作面, 正在研发应用5类38种煤矿机器人,厚煤层大采 高成套技术装备、年产千万吨级综采成套技术装备 取得重大突破,大型矿井、煤与瓦斯突出矿井基本 完成安全监控系统升级改造,煤炭行业人均工效达 到1000 t/a,较1978年的137 t/a和1999年的276 t/a分别提高6 .3倍和2 .6倍. 2 .6 安全基础不断夯实 “ 抓基础、强管理”是煤炭行业长期秉承的优 良传统.长期以来,我国煤矿受开采条件限制、煤 炭供需矛盾、人员素质等各种因素影响,一直依靠 上项目、铺摊子、扩规模、搞人海战术的粗放型模 式发展. 20世纪90年代,原煤炭工业部提出 “ 管理、 装备、培训”并重原则,推进 “ 质量标准化、安全 创水平” ,开展 “ 六五四” 创建 “ 六好区队” 、“ 五 好班组”和争当 “ 四有职工”活动.2000年以 来,国家煤矿安全监察局先后出台加强国有重点煤 矿和小煤矿安全基础管理工作的 “ 两个指导意见” , 会同全国总工会等部门召开全国煤矿班组安全建设 推进会、开展争创 “ 三优” 优秀安全班组、优秀 班组长和优秀群监员活动,召开全国煤矿安全基 础建设推进大会和煤矿安全培训现场会等,创新提 出 “ 管理、装备、素质、系统”并重新理念,发布 煤矿安全培训规定 煤矿安全生产标准化考核定 级办法 试行等制度标准.截至2018年底, 全国共建成标准化煤矿3020处,全国47处单班下 井超千人矿井已全部降至千人以下,煤矿从业人员 数量由2012年的426万人降至249万人.同时, 积极开展 “ 安全生产月” “ 安全生产万里行”等系 列活动,推进煤矿企业安全文化建设,安全发展理 念不断深入,从业人员安全意识和安全技能不断提 高,煤炭行业正在由粗放式发展向标准化、精细 化、高质量发展转变. 3 当前我国煤矿安全生产形势分析 尽管我国煤矿安全生产形势持续稳定好转,但 较大事故持续波动、重特大事故还未得到根本遏 制,煤矿系统性安全风险犹存,煤矿安全生产仍然 处于脆弱期、爬坡期、过坎期.近5年我国煤矿较 大事故起数和死亡人数变化如图9所示.近5年中 美澳煤矿百万吨死亡率变化如图10所示[ 15]. 25 中国煤炭第46卷第5期2020年5月 万方数据 图9 近5年我国煤矿较大事故起数和死亡人数变化 图10 近5年中美澳煤矿百万吨死亡率变化 3 .1 煤矿灾害日益严重 我国煤炭资源埋藏较深、赋存条件复杂,瓦 斯、顶板和冲击地压、水、火、煤尘、高温等灾害 俱全,一些煤矿企业灾害治理理念、意识、科技、 装备、投入、管理、治理措施等方面不到位,由灾 害引起的较大以上事故频发.2019年发生的22起 较大事故中,有20起是瓦斯、顶板 含冲击地压 和水 害 事 故,较 大 灾 害 事 故 占 较 大 事 故 总 量 的 90 .9％;发生的3起重大事故全部为瓦斯事故. 随着采深不断增加,一些矿井开采条件越来越 差,灾害越来越严重且相互叠加,生产系统越来越 复杂,灾害治理难度越来越大.截至2018年,全 国大中型矿井平均开采深度达500 m,采深大于 600 m的占30％,冲击地压、煤与瓦斯突出、高 瓦斯、水害严重和采深超千米矿井2050处,产能 约18 .7亿t,分别占全国煤矿总数的32 .5％和总 产能的36 .1％.1949－2018年我国煤矿冲击地压 矿井数量如图11所示[ 16]. 3 .2 宏观经济下行埋下潜在风险 历次煤矿事故高发期的经验表明,宏观经济波 动、煤炭需求过热过冷、供需关系失衡、价格波 动、煤炭运输能力、产业政策等外部环境变化是重 特大事故多发频发的重要诱因.当前,我国经济运 行稳中有变、变中有忧,外部环境复杂严峻,受宏 观经济下行、单边贸易保护主义、新冠肺炎疫情冲 击等多种因素影响,未来几年甚至更长时间,煤炭 企业人力成本攀升、原材料价格升高,经营成本将 持续增加,影响煤矿安全投入,不利于企业合理生 产布局、开展技术改造、采用先进装备,加剧采掘 接续紧张,导致安全欠账补还不及时、安全管理和 员工培训投入下降、人员流失严重和队伍不稳定 等[ 17].环渤海动力煤价格指数 BSPI历史走势 如图12所示[ 18]. 图11 1949－2018年我国煤矿冲击地压矿井数量 图12 环渤海动力煤价格指数 BSPI历史走势 3 .3 非法违法生产建设行为屡禁不止 从事故和监管监察执法发现的问题来看,一些 煤矿片面追求经济利益,超能力超强度开采,采掘 接续失调加剧,灾害治理工程滞后,个别已关闭煤 矿死灰复燃,出现 “ 鞭打快牛”“ 小马拉大车”“ 最 后捞一把”现象,发生重大事故的风险突出.2019 年发生的25起较大以上事故中,有15起分别存在 超层越界、拒不执行停工停产指令、证照过期、非 正规开采、开采保安煤柱、超能力生产、违规承包 转包、采用真假两套图纸数据资料、谎报瞒报事故 等违法违规行为,并且大多数事故矿井同时存在多 35 我国煤矿安全生产70年经验成效、形势分析及展望 万方数据 种违法违规行为[ 19].2015 年以来发生的27起重特 大事故中,有17起是因非法违法生产引起的. 3 .4 小煤矿淘汰退出难度不断加大 近年来小煤矿事故死亡人数占总数的55％左 右.随着煤炭供给侧结构性改革的深入推进,近几 年容易退出的小煤矿都已经退出,剩下的都是 “ 硬 骨头” .一些地方煤矿通过企业转制得以保留,但 在企业转制过程中,可能由于产权、经营权发生变 更等原因,打乱了原有的安全管理体系,很容易演 化成新的风险隐患.个别地方政府在淘汰退出政策 上 “ 搞变通” ,淘汰落后产能工作进展缓慢,有的 妄图借机械化改造、扩能等名义蒙混过关.目前, 按各地淘汰退出产能标准,应淘汰退出的小煤矿仍 有900多处,这些小煤矿是落后产能和不安全产 能,尤其是高瓦斯和煤与瓦斯突出等灾害严重的小 煤矿,根本不具备灾害防治能力,安全风险突出. 3 .5 煤矿从业人员素质制约高质量发展 目前,煤矿安全基础薄弱的现状没有根本改 变,煤矿本质安全水平仍然较低.据统计,目前煤 矿从业人员具有大专及以上文化程度的仅15％, 初中及以下文化程度占50 .9％;年龄结构老化, 40岁以上的占56％;从业人员安全素质和法律意 识不高,复合型人才缺乏,队伍不稳定,招工难、 招生难、留人难的问题日益凸显[ 20].山西省地方 煤矿专业技术人员比重如图13所示.同时,一些 煤矿现场管理混乱, “ 三违”现象频发,隐患排查 流于形式,复产复工不严格,风险隐患大量存在; 一些煤矿采煤工艺落后,安全培训走形式、走过 场,一些危险岗位作业人员专业素质跟不上工艺技 术装备的发展.晋陕蒙等地一些煤矿企业劳动用工 管理混乱,违规采用派遣工、承包单项工程,违规 转包分包、一矿多包、以包代管现象较为普遍,安 全责任在层层转包中落空. 图13 山西省地方煤矿专业技术人员比重 3 .6 监管弱化影响逐步凸显 2018年党和国家机构改革以来,地方煤矿安 全监管部门监管力量弱化、监管力度下降明显,相 对独立的承担煤矿安全监管职责的省级政府部门由 以往的12个减少到2个,全国由应急管理、能源 管理、工业管理等综合部门承担煤矿安全监管职责 的省份由8个增加到19个,主管煤矿安全监管的 业务处室和人员明显减少,安全监管责任悬空、工 作弱化、专业素质低,不同程度地存在 “ 脱节” “ 断线”现象.此外,煤监系统机构布局不合理、 干部缺员缺编、监察人员培训不够、“ 同城不同酬” 等问题突出,一定程度上影响了干事创业的积极 性,导致安全风险加剧. 4 新时代煤矿安全生产工作展望 煤矿安全生产关系煤炭工业可持续发展和国家 能源安全,关系数百万矿工生命财产安全,事关社 会稳定.党的十九大报告指出,我国经济已由高速 增长阶段转向高质量发展阶段,十九届四中全会通 过的 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义 制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大 问题的决定 ,明确提出坚持和完善中国特色社会 主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的 总体目标,这些都为煤炭行业高质量发展指明了方 向,也为新时代煤矿安全生产工作提出了明确要 求. 通过对以往煤矿安全生产规律的把握和当前形 势的分析,笔者认为,新时代煤矿安全生产工作应 以全面推进煤矿安全治理体系和治理能力现代化为 总抓手,在2035年之前,使我国煤矿生产安全事 故总量明显减少,较大以上生产安全事故得到有效 遏制,煤矿安全治理能力达到世界中等发达国家水 平.具体可概括为 “1266”战略举措,即 “ 坚决贯 彻一项根本制度、坚持和完善两项基本制度、健全 完善六项重要制度体系、实施六个重点工程” . 1坚决贯彻落实习近平总书记关于安全生产 重要论述,强化党对煤矿安全生产工作的全方位领 导这一根本制度.坚持党建引领,树立党管安全的 理念,把加强党的领导贯穿推进煤矿安全治理体系 和治理能力现代化全过程、各方面. 2坚持和完善煤矿安全法治体系,提升依法 治安能力.推进煤矿安全法规标准制修订,完善立 法机制,推进严格规范公正文明执法,强化执法 监督. 3完善煤矿安全共建共治共享的治理制度, 45 中国煤炭第46卷第5期2020年5月 万方数据 持续强化安全生产责任落实.树立煤矿安全监察权 威,推动地方党政领导干部安全生产责任落实,强 化部门监管责任和企业主体责任落实.健全社会广 泛参与的煤矿安全治理全民行动体系,加强社会监 督、舆论监督、文化引领,发挥各类社会团体作用. 4健全完善安全预防控制体系,提升风险防 范化解能力.强化煤矿安全风险意识,健全完善风 险隐患双重预防机制,推进煤矿安全风险监测预警 系统建设,强化重大风险管控和重大灾害治理,以 最严格的安全标准倒逼落后产能淘汰退出. 5健全完善安全科技支撑体系,提升科技兴 安能力.全面推进煤矿智能化建设,大力推广科技 防灾治灾,突出重点科技攻关,推进产学沿用深度 融合. 6健全完善基础管理体系,提升安全保障能 力.推进安全生产标准化纵深发展,推进从业人员 安全素质提升,推进 “ 一优三减”措施落地见效, 狠抓现场安全管理. 7健全完善煤矿安全治理市场体系,提升安 全保障能力.充分发挥市场的引导作用,推进许可 审批 “ 放管服” ,优化煤炭产业结构布局,加强产 能安全管控,建立健全安全资金投入保障机制,积 极推行 “ 企业付费＋第三方安全治理”等机制. 8健全完善事故应急救援体系,提升应急管 理能力.严格事故调查处理,提升煤矿应急救援水 平,提高处理急难险重任务能力,建立突发事件舆 情应对机制. 9健全完善执政保障体系,提升干部队伍履 职能力.建立特殊岗位津贴制度,研究制定煤矿安 全监管监察执法力量标准,建立省级煤监局点对点 帮扶制度,完善落实执法装备保障制度,健全煤矿 安全监管监察执法技术支撑体系,加快监管监察执 法信息化建设,完善安全执法经费保障机制,健全 落实执法人员履职尽责制度. 10大力推进六项重点工程建设.煤矿技术 装备智能化升级工程 含井下机器人 、煤矿安全 监管监察执法信息化建设工程、煤矿从业人员素质 提升工程、煤矿重大灾害治理工程、煤矿安全生产 专项整治工程、煤矿落后产能淘汰退出工程. 5 结语 2019年是新中国成立70周年,也是我国煤矿 安全监察体制建立20周年.一直以来,我国煤矿 安全生产工作者不畏艰险、迎难而上,一代又一代 人前仆后继,有的甚至付出了鲜血和生命的代价, 才取得今天这样的成绩,也趟出了一条适合我国煤 矿安全发展的道路.目前,我国煤矿安全生产经验 成效弥足珍贵,治理体系基本形成,站在新的历史 起点上,煤矿安全生产工作任务将更加艰巨、责任 更加重大、使命更加光荣,唯有进一步发扬 “ 特别 能战斗、特别能吃苦、特别能奉献”的煤炭精神, 持续推进全国煤矿安全生产形势稳定向好,才能为 经济社会高质量发展保驾护航. 参考文献 [1] 黄玉治.奋力推进煤矿安全治理体系和治理能力现 代化为全面建成小康社会创造良好安全环境 [R]. 北京国家煤矿安全监察局,2020 . 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