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苏州大学 硕士学位论文 地方煤矿安全监管机制探析 姓名胡海清 申请学位级别硕士 专业公共管理 指导教师赵康 20091001 地方煤矿安全监管机制探析 中文提要 地方煤矿安全事故的频发，是我国煤炭行业科学发展中的一大顽疾，亦是对 我国煤炭监管和公共安全等制度的巨大挑战，给人民群众的生命和财产造成严重 了影响，严重干扰了我国科学发展观下的和谐社会建设的进程。构建地方煤矿安 全监管机制是一项重要而紧迫的任务。 本文从公共管理学的角度，以事故致因理论为基础，主要采用理论联系实证 分析的方法。通过借鉴国外煤矿安全监管的先进经验，参考有关专家、学者较为 权威的论断，针对我国煤矿安全监管现状与存在问题，并结合江苏省连云港市地 方煤矿的安全监管现状与一系列的经验措施，进行了研究分析。 本文通过对资料与数据系统的分析，提出了以科学发展观为指导，以人为本， 以凝心聚力保安全，和谐稳定促发展为主题，强化煤矿安全监管，保证煤矿本质 安全，建立良好的运行秩序机制，加强煤矿安全监管工作联合执法机制等地方煤 矿安全监管机制，以进一步推动我国煤矿安全监管的发展。 关键词煤矿安全安全监管公共管理机制 作者胡海清 指导老师赵康教授 M e c h a n i s mo fL o c a lC o a lM i n eS a f e t yS u p e r v i s i o nA b s 仃a c t M e c h a n i s mo fL o c a lC o a lM i n eS a f e t yS u p e r v i s i o n A b s t r a c t L o c a lc o a lm i n es a f e t ya c c i d e n t sf r e q u e n t ，i st h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n to fC h i n a ’S c o a li n d u s t r y ，o n eo ft h em a jo ri l l so fC h i n a sc o a li sa l s oap u b l i cs a f e t ys y s t e m so f r e g u l a t i o na n dt h ee n o r m o u sc h a l l e n g e s ，t ot h ep e o p l e ’Sl i v e sa n dp r o p e r t yc a u s e db yt h e s e r i o u se f f e c t so fs e r i o u si n t e r f e r e n c eC h i n a ’ss c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n tu n d e r t h ep r o c e s so fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ．C o n s t r u c t i o no fl o c a lc o a lm i n es a f e t y s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m i sa ni m p o r t a n ta n du r g e n tt a s k ． T h i sp a p e rf r o map u b l i cm a n a g e m e n tp e r s p e c t i v e ，t oa na c c i d e n tc a u s e db y t h e o r y ，t h em a i nu s eo ft h e o r yw i t he m p i r i c a la n a l y s i s ．C o a lm i n es a f e t ys u p e r v i s i o nb y r e f e r e n c et of o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c e ，C h i n a ’Sc o a lm i n es a f e t ys u p e r v i s i o nf o rt h e p r e s e n ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m s ， c o m b i n e dw i t hL i a n y u n g a n gC i t y ， J i a n g s u P r o v i n c e ，t h el o c a lc o a lm i n es a f e t ys u p e r v i s i o ne x p e r i e n c eo ft h es t a t u sq u o 、析t l la s e r i e so fm e a s u r e s ，r e f e rt ot h er e l e v a n t e x p e r t sa n ds c h o l a r sam o r ea u t h o r i t a t i v e c o n c l u s i o n s ． T h i sa r t i c l ef r o mt h ep u b l i cm a n a g e m e n to fi n f o r m a t i o na n dd a t as y s t e m st h r o u g h t h e a n a l y s i sp u tf o r w a r d as c i e n t i f i co u t l o o ko n d e v e l o p m e n t a sg u i d a n c e ， p e o p l e o r i e n t e d ，N i n g x i n j u l is a f e t y ，t h et h e m eo f h a r r n o n ya n ds t a b i l i t ya n dp r o m o t i n g d e v e l o p m e n t ，s t r e n g t h e n i n gc o a lm i n es a f e t ys u p e r v i s i o nt oe n s u r ec o a lt h en a t u r eo f s e c u r i t y ，e s t a b l i s hag o o dr u n n i n go r d e ra n dm e c h a n i s m st oe n h a n c ec o a lm i n es a f e t y s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mf o rj o i n te n f o r c e m e n to fl o c a lc o a lm i n es a f e t ys u p e r v i s i o n m e c h a n i s mt of u r t h e rp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fC h i n a ’Sc o a lm i n es a f e t ys u p e r v i s i o n ． K e yw o r d s c o a lm i n es a f e t y ，s a f e t ys u p e r v i s i o n ，p u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n t ， m e c h a n i s m I I W r i t t e nb yH uH a i q i n g S u p e r v i s e db yP r o ．Z h a oK a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名血 互i 蛊E t 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布 包括刊登 论文的 全部或部分内容。论文的公布 包括刊登 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名扬i 垦i 置日 导师签名 日期 地方煤矿安全监管机制探析第一章导论 第一章导论 1 ．1 研究背景 近些年来，我国政府在地方煤矿安全监管方面颁布了很多法律法规，特别是 提出以人为本的科学发展观以来，此项工作步伐大力推进，国家有关部门投入了 大量的人、财、物。在“十一五”规划中，煤矿百万吨死亡率等指标被纳入统计指 标体系予以考核。全国小煤矿总数由1 9 9 7 年的8 ．2 万个，减少到目前的2 ．3 万个， 总共关闭小煤矿近6 万处。国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿的产量比例 由4 2 4 变为5 2 3 ，煤矿安全监管状况进一步好转。但是，我国煤矿生产死亡率仍 然比全球主要产煤国家死亡人数的总和多几倍，特别是地方煤矿开采行业矿难频 发、事故不断，形成了无法回避的社会之痛，甚至出现“矿主赚钱、矿工受难、 政府买单“ 的恶性循环，与当前和谐社会的背景极不协调，与党的执政目标完全 背离。 表1 ．12 0 0 0 - - 2 0 0 7 年，中国煤炭产量、煤矿事故起数、 死亡人数以及百万吨死亡人数。 合计1 4 8 7 1 ．6 82 7 4 1 64 5 1 6 23 ．0 4 表1 ．1 数字显示，2 0 0 0 年以来，中国煤炭产量逐年增加、事故起数以及死亡 。资料来源‘中国统计年鉴 2 0 0 0 - - 2 0 0 7 年 ，以及国家安全生产监督管理总局网站整理． 1 地方煤矿安全监管机制探析第一章导论 人数尽管逐年减少，但1 4 8 ．7 1 6 8 亿吨煤炭的产出却是以4 5 1 6 2 个煤矿工人的生命 为代价的。据国家安全网报道，2 0 0 8 年9 月是中国煤矿发生灾难最多的一个月。 2 0 0 8 年9 月4 日9 时零分，辽宁阜新市清河门区河西镇八矿 乡镇个体矿，证照 齐全 井下发生瓦斯爆炸事故，2 7 名矿工死亡。9 月7 日，鹤煤集团在河南省禹 州市苌庄乡的兼并矿仁和煤矿发生透水事故，当时有5 0 多人被困，5 人死亡。9 月8 日，山西省襄汾县新塔煤矿发生特别重大尾矿库溃坝事故，死亡2 6 8 人。9 月 2 1 日，河南省登封市新丰二矿井下六平巷发生煤与瓦斯突出事故，造成3 7 名矿工 死亡。9 月份中国煤矿事故死亡的人数超过3 7 3 人。 事实证明，尽管地方煤矿事故发生有多种因素，但是，煤矿生产过程中煤矿 职工的不安全行为、生产设备和安全防护设施的不安全状态以及不安全的生产环 境是导致事故发生的直接原因，而这些直接原因又是由人员、物质、环境和信息 中的一项或多项的缺陷所产生的。归根结底，导致煤矿事故发生的本质原因在于 安全监管方面的失误，搞好地方煤矿安全监管，形成有效的监管机制成为地方煤 矿工作的重中之重。 总书记胡锦涛多次指出安全生产关系人民群众生命财产安全，关系改革发展 稳定的大局。并强调，我国是社会主义国家，我们的发展不能以牺牲精神文明为 代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。如何贯彻落 实科学发展观，形成地方煤矿科学的安全监管机制，成为诸多专家、学者及相关 有识之士的重要研究课题。 1 ．2 研究意义 1 ．2 ．1 现实意义 我国地方煤矿安全生产领域现状令人堪忧，重特大事故的频发，不仅阻碍了 煤炭产业的可持续发展，同时也引起了社会民众关注，以及我国政府对执政能力 的深思。 马克思主义认为，生产力是社会发展的决定性因素。生产力中最活跃的因素 是人，人的积极性和创造力，是经济发展的动力源泉。安全生产事关人民群众性 命安危，抓安全，就等于保护生产力；忽视安全，无异于草菅人命。进一步加强 当前安全生产工作，建立切实可行、行之有效的安全监管机制，最大限度地控制 和减少各类事故的发生，为经济持续、健康发展创造良好的安全生产环境，是各 级地方煤矿安全生产监管部门的首要责任。但是，由于当前安全生产监管中存在 2 地方煤矿安全监管机制探析第一章导论 安全生产法制体系不健全、安全生产监管机构建设不到位及安全生产行政执法力 度缺乏等问题，已严重影响了安全生产监管法定职能的充分发挥，在一定程度成 为了安全生产事故得不到有效控制的重要原因，如何强化和完善安全生产监管机 制，应当是当前安全生产工作的重要课题，具有至关重要的现实意义。 第一，研究地方煤矿安全监管机制，有利于强化国家对煤矿安全的宏观管理 职能，做好统筹协调、监管服务等工作。可以使上级政府更客观、全面地掌握地 方煤矿安全监管部门的工作实绩，在解决地方煤矿安全监管工作时，不能“一刀 切”，而要采用差异性战略。通过对地方煤矿安全监管工作机制的考核，上级政府 更客观、全面地掌握地方煤矿安全生产的实际情况以及各监管部门的工作实绩， 从全局出发，统筹规划，因地、因时制定煤矿安全生产战略规划，塑造政府良好 的、高效的服务形象。 第二，研究地方煤矿安全监管机制，有利于建立煤矿安全工作制度，监督企 业把煤矿安全工作落到实处。全面贯彻落实科学发展观，调动地方煤矿安全监管 韶、] 的积极性。首先，通过规范煤矿安全监管部门的各项重要职能和制度。考核 主体依据考核指标要求及时监督安全监管部门的行为；最后根据绩效考核的结果 激励安全监管部门及其工作人员树立正确的发展观、安全观、政绩观，激发安全 监管部门领导干部队伍的整体活力，提高安全监管工作的效益，从而保障职工生 命安全，构建和谐煤矿。 第三，研究地方煤矿安全监管机制，有利于克服地方保护、单位保护等实际 问题以及煤矿事故背后一些深层次问题的查处解决，维护行政执法的公正性和国 家法律的严肃性。一般情况下，安全监管机制运用的好说明该监管部门执行力强， 反之就弱。地方煤矿安全监管是由多个部门协作完成的，任何一个部门监管工作 履行不到位都会引发安全问题。研究机制，帮助各部门查找监管不力的原因，并 探索提高其监管力度的途径和方法，能够针对性地提升各监管部门执行力。 1 ．2 ．2 理论意义 事故致因理论 A c c i d e n t c a u s i n gT h e o r y 是从对大量典型事故本质原因的分 析中提炼出来的事故机理和事故模型，一是阐述事故发生机理的理论，帮助人们 认识事故的发生、发展和形成过程。二是实现对事故的预防和控制，在减少事故 从而保障人身安全方面发挥了不可替代的作用。三是由于反映了事故发生的规律 性，能够为事故原因的定性、定量分析，为事故的预测预防和改进安全管理工作， 地方煤矿安全监管机制探析 第一章导论 从理论上提供科学的、完整的依据。 我国地方煤矿事故之所以频繁发生，一个很重要的原因就在于人们对地方煤 矿事故的发生机理缺乏清晰明确的认识，对事故的预防缺乏理论的支持和指导， 因而不能够对煤矿事故发生的原因进行全面的、系统的分析，不能找出导致煤矿 事故的根本原因，从而不能采取行之有效的措施和对策来预防和控制煤矿事故的 发生。迄今为止，我国煤矿事故致因理论的发展还不完善，还没有煤矿事故调查 分析和预测预防方面的普遍和有效的方法，因此，通过对煤矿事故致因理论的深 入研究，从本质上阐明煤矿事故发生的机理，将有助于奠定煤矿生产安全管理的 理论基础，为煤矿生产安全管理实践指明正确的方向，预防和控制同类事故的再 次发生。 本文对于我国煤矿安全监管机制的理论探析，对于构建地方煤矿安全监管机 制起着指导作用，也是对煤矿安全监管机制思考的有力依据。运用事故致因理论 研究造成工伤事故和职业危害的原因和机理，同时寻求在什么情况下会发生工伤 事故和职业危害的规律，从而采取有效的措施。 1 ．3 国内外研究现状 1 ．3 ．1 国内研究现状 系统分析国内地方煤矿安全监管机制的利弊，完善制度、搞高监管效率，惩 治玩忽职守、贪污腐败，具体落实相关措施，认真贯彻落实科学发展观，成为目 前国内地方煤矿安全监管机制研究的主要对象。 1 、国内地方煤矿监管机制主要探析大多集中于运用博弈论的方法进行研究。 如 周庆行，邹小勤在煤矿企业生产安全监管的新视角中通过非对称信息动 态博弈模型的分析得出，在“政企不分“ 的生产机制下，政府对煤矿企业的生产 安全监管是“退化”的，即强监管型的概率会弱化，弱监管型的概率会强化。政 府应主要从如下方面着手建立有效的监管方式树立以人为本的科学发展观；用制 度化的方式加大查处，降低额外收人的诱惑；对监管者也建立惩罚和激励相容机 制；减小国有煤矿企业的“社会负担”。他们提出的树立以人为本的科学发展观的 内容是国有大中型煤矿企业大多是“深井工矿”，而且常伴有较高瓦斯含量，其矿 工生命安全形势必定严峻。因此，无论是煤矿生产企业还是监管者，都要将人的 生命安全放在第一位，不能只为了企业效益而忽视矿工的生命安全，更不能将生 4 地方煤矿安全监管机制探析第一章导论 命赔偿与成本节约进行简单的比较。o 付茂林、黄定轩在存在腐败的煤矿安全监察进化博弈分析中运用进化博 弈理论建立了存在腐败的煤矿安全监察模型，对存在腐败的煤矿安全监察的稳定 状态进行了分析．证明了存在腐败的煤矿安全监察稳定状态主要与煤矿执行安全生 产规程成本、煤矿事故发生概率、事故发生后煤矿所受损失及煤矿贿赂成本相关。 李豪峰、高鹤在我国煤矿生产安全监管的博弈分析中运用博弈论分析了 我国煤矿安全生产监管中，中央政府、地方政府、煤矿企业的行为选择，指出我 国现行煤矿安全生产监管体制中存在着权责倒挂的问题。 周忠科、许亮在我国煤矿安全生产与监管中的三方博弈分析中通过对政 府与煤矿企业、煤矿企业与煤矿工人之间进行博弈分析，指出了政府和煤矿工人 在煤矿安全生产中各自的作用。④ 2 、对于煤矿安全监管的专著，相对较少。具有代表性的有罗云的现代安全 管理、赵铁锤的中国煤矿安全监察实务。专司地方煤矿安全监管机制方面的 论文甚乏，且这些论文多是从某一侧面、某一点提出自己的看法与建议，系统性 较差。因监管工作因素诸多，故此类建议听之有理、看之动情、分析有道，实施 起来因监管职能过多、过碎、过散，上下交叉、困难重叠，故一般不易与实践对 接，不易达到有效的预期效果。 国内学者王绍光在煤矿安全生产监管中国治理模式的转变一文中认为在 非国有化和市场化的背景下，中国的“全能主义国家”的接替者不应该是一个哈 耶克式的守夜人政府，而应该是一个监管型政府。” 郝文杰在对监管者的监管一解决安全事故的经济学讨论中指出资本的属 性就是要追求最大的剩余价值或利润，劳动者的劳动条件在资本的选择之中当然 处于可能选择下的最差条件。他认为政府应以加强监管、强制某一安全标准等维 护生命权利的手段来增加些成本是一个必须的过程。 李晓恒在对地方煤矿安全监管机制的探索中认为建立健全地方煤矿安全 监管机构，地方政府向煤矿派驻安全监察员是地方煤矿安全监管机制的一个创新， 毋周庆行，邹小勤煤矿企业生产安全监管的新视角，中国矿业，2 0 0 5 年第1 2 期。 o 付茂林，黄定轩存在腐败的煤矿安全监察进化博弈分析，中国煤炭，2 0 0 6 年第8 期。 o 李豪峰，高鹤我国煤矿生产安全监管的博弈分析，煤矿经济研究，2 0 0 4 年第7 期。 o 周忠科，许亮我国煤矿安全生产与监管中的三方博弈分析， 中国安全生产科学技术，2 0 0 6 年第4 期第9 6 页。 o 王绍光‘煤矿安全生产监管中国治理模式的转变，比较第1 3 辑，北京中信出版社，2 0 0 4 年第1 0 6 页。 o 郝文杰‘对监管者的监管一解决安全事故的经济学讨论，经济导刊，2 0 0 2 年第0 9 期第5 3 页． 5 地方煤矿安全监管机制探析第一章导论 是对我国现行的煤矿安全监察体制的补充和延伸。① 余晖则从产权的角度分析了我国煤矿事故多发的原因，指出应该明晰煤矿产 权，合理、高效的配置矿产资源。周学荣从社会性监管的角度，以煤矿行业为例 探讨了生产安全的政府监管问题。 1 ．3 ．2 国外研究现状 国外对煤矿生产安全的研究可以追溯到工业革命时期，虽然西方及欧美等国 的煤炭生产都曾经历过煤炭事故的多发期，但经过不懈的努力，煤矿安全问题己 经得到有效控制，煤炭企业在这些国家都属于安全行业，有的甚至属于最安全的 行业。如波兰、美国、德国、俄罗斯等国家在煤矿安全监管系统建设方面都较为 完善。一些代表性的专著有如耿兆瑞的当代美国煤炭工业，以及王显政的美 国煤矿安全监察体系等，都比较系统地阐述了美国煤炭工业历史、发展现状、 监察管理、先进技术及展望。对我国煤矿安全监管的发展具有重要的借鉴作用。 此外，一些期刊论文也分析了国外煤矿安全领域值得借鉴之处，例如孙庆刚的波 兰矿山救护组织，康丽华的俄罗斯煤矿安全生产状况等。 2 0 世纪8 0 年代以后，国外发达国家对于地方煤矿安全监管机制的探析有了 实质性的提高和加强，主要从成本收益角度进行研究。 美国一位在宪法和行政法方面影响较大的芝加哥大学法学院教授斯坦因 S u n s t e i n ，在1 9 9 6 年评价美国有关监管法律第一章导论的改革时认为，在立法 上引入监管的成本收益分析可能从根本上改变美国政府制度。由于存在着监管机 构潜在的无效率问题，监管也必须随着市场的竞争强度、交易规模、产业结构和 经济水平的变化做出适时的改革，工作场所安全监管也从成本收益角度研究转为 政策制度研究，从这个意义上讲，制度的调整、变迁和改革是寻求新的制度均衡 的演变过程。威廉．普尔提出如下问题经济学家在受极端不愿接受以成本为基础分 析的公开压力集团沉重影响的监管舞台上，怎样才能证明他们从事的政策改变是 有理由的 贾．吉帕．维斯库斯 w ．K I P V i s c u s i 、约翰M ．弗农 如h n M ．V e r n o n 和小约瑟 夫E ．哈林顿 J o s e p h E H a r r i n g t o n ，J r 从成本收益角度研究转为政策研究，为了 纠正人类对风险认识问题的非理性和偏见，政府有责任影响个体在这一问题上的 认识，同时由于政府比个人更容易获得科学的信息，并将信息有效的传递给公众， 。李晓恒‘对地方煤矿安全监管机制的探索，‘安防科技安全经理人，2 0 0 4 年第6 期第1 7 页。 6 地方煤矿安全监管机制探析第一章导论 从而企业能控制人类在安全问题上真正存在的风险。他们认为，安全监管“最根 本的问题是我们需要设计更好的政策“ 。这些观点在发达国家主要表现为政府投入 大量财力、人力、改进监管系统技术和进行监管机制的设计。砰．吉帕．维斯库斯对 健康、安全和环境监管经济分析进行了系统评论，在立法的基础上，监管政策经 常寻求与高昂的生命成本的平衡，风险一风险分析方法使分析人员评估政策的净 安全含义成为可能。不充分的监管的加强和对监管的行为的反应可能限制其有效 性，而不断增长的社会的财富水平将使健康和安全达到更高的水平。 1 ．4 研究设计 研究设计是研究管理的核心环节。按照赵康教授的说法一个好的研究设计 至少应包含以下四项内容其一，发现并 通过文献综述 论证 理论／实践意义 一个值得研究的主要研究问题；其二，运用_ 逻辑树”工具分解主要研究问题， 形成问题网络，以便理清思路，按照自简至繁、由易到难的程序循序渐进，依次 解决各级问题，直至最终解决主要研究问题；其三，针对分解形成的问题网络， 斟酌酝酿解决问题的理论工具，即思考决定从哪些科学领域与应用或发展哪些相 关的理论、方法、技术来解决这些问题；其四，确定实施研究的方法论，包括以 下要素指导哲学、推理逻辑、研究战略、时空维度，以及数据获取方法等。 1 ．4 ．1 研究目的和问题网络 地方煤矿安全监管机制的探析是一个非常值得研究的课题，它在推进地方煤。 炭产业安全监管法制化、系统化、人性化、科学化的进程中，起着十分重要的作 用。本文研究是结合国内外的煤矿安全监管实践，特别是针对江苏省连云港市地 方煤矿的具体情况，通过内外联系、上下沟通、由简而繁、由易而难，深入地分 析各种资料及相关数据，进行更系统、更全面的综合剖析，对构建强有力的地方 性煤矿安全监管机制有着重要的指导意义。 本文运用事故致因理论，通过对地方煤矿事故成因的分析，研究地方煤矿安 全监管机制相关问题。包括煤矿安全监管的真正含义、何种原因导致事故的产生、 为何我国政府多年下大力气却达不到预期效果、如何形成科学的监管机制等。 根据主要研究问题，可以得到下列一级子问题 1 、我国和国外煤矿安全监管情况如何 2 、通过比较分析，我国煤矿安全监管机制中存在哪些问题 3 、连云港市地方煤矿安全监管机制现状如何 存在哪些问题 7 地方煤矿安全监管机制探析第一章导论 4 、建立科学的地方煤矿安全监管机制的政策建议是哪些 结合公共管理领域的相关知识，可一步解析出各一组的二级子问题 1 ．1 什么是安全 1 ．2 什么是本质安全 1 ．3 什么是煤矿安全监管 1 ．4 什么是机制 1 ．5 什么是事故致因理论 有哪几种引起代表的事故致因理论 2 ．1 我国煤矿安全监管存在执法不严、监管不力等的原因 3 ．1 连云港市地方煤矿安全监管存在问题的原因 4 ．1 地方煤矿煤矿安全监管机制在地方煤矿工作上的作用 4 ．2 地方煤矿煤矿安全监管机制的指导思想是什么 4 ．3 地方政府在地方煤矿安全监管的立法执法方面如何完善 4 ．4 地方煤矿机制安全投入方面如何完善 4 ．5 地方煤矿机制社会监管如何完善 1 ．4 ．2 理论与分析视角 本文采用针对相关实证及相关资料、数据，以事故致因理论为依据，以江苏 省连云港市地方煤矿安全监管现状为个案，以国内外煤矿安全监管机制演变实践 为借鉴，分析地方煤矿安全监管存在的问题，进而提出完善地方煤矿安全监管机 制的建议。 1 ．4 ．3 研究方法 研究既是一个理论问题，更是一个实践问题。为使本文研究更深入，更符合 实际，本文采用以下研究方法。 1 ．理论研究与实证分析相结合、以实证为主的方法，研究我国地方煤矿安全监 管的运行机制。 2 ．比较研究的方法。在论述本问题的同时，通过比较和借鉴国外的相关理论成 果和实践经验，研究我国煤矿安全监管机制问题，以使我们取其所长。 3 ．定性与定量分析相结合的方法。用定量方法分析当前我国煤矿安全监管现 状，指出我国在煤矿安全监管中存在的问题；用定性方法分析煤矿安全监管理具体 措施。 4 ．个案分析方法，通过对连云港市地方煤矿的具体情况，以点带面，进行有针 8 地方煤矿安全监管机制探析第一章导论 对性的分析。 5 ．系统论分析方法，运用事故致因理论，系统剖析地方煤矿安全监管中的各种 问题，然后进行综合解析，形成具体建议。 1 ．4 ．4 研究进程 表1 ．2 研究进程 ＼时间 0 8 年0 8 年0 9 年 0 9 年 0 9 年0 9 年 内容＼ 8 月一1 0 月1 1 1 2 月1 3 月4 5 月6 1 0 月1 1 月答辩 开题 鬻麟鬻黼 文献准备 蒸黼豳黼鞫瞄麓，。，嚣麓 实证调查 黼溯翳豳瞄鞠匿黻 初稿 瓣獭黼 修改定稿 鬻黼黼 1 ．5 论文总体框架及可能的创新与不足 1 ．5 ．1 论文总体框架 本论文共分四个章节，各部份紧密相连，分析煤矿安全监管运行机制。 第一章为导论，主要是提出问题、研究方法和基本框架。第二章为理论框架。 首先阐述了煤矿安全监管的基本概念，事故致因理论及模型。第三章是实证分析， 首先对国外煤矿安全监管的借鉴，其次通过对我国煤矿安全监管的问题分析和通 过个案分析连云港市地方煤矿安全监管问题，最后对地方煤矿安全监管机制提出 自己的建议。第四章是结论，对本论文进行总结。 1 ．5 ．2 论文可能的创新与不足 笔者认为本文可能有如下创新通过对煤矿安全监管问题的研究，并且在所 有这方面研究理论中选取将事故致因理论这个理论，作为本文研究煤矿安全监管 问题的理论基础，是因为绝大多数煤矿事故的发生都是与煤矿安全监管有关。基 于煤矿事故发生原因的研究，分析煤矿安全监管中的问题，从而对煤矿安全监管 运行机制进行思考。 本文的研究是建立在国内外学者研究的基础之上的，由于目前对我国煤矿安 全监管的研究的局限，本人在建立和进一步完善我国煤矿安全监管机制的措施上 的研究有待进一步的深入。加之本人理论水平和研究能力有限，可能会影响研究 的质量，有待以后进一步提高。 9 地方煤矿安全监管机制探析 第二章理论框架 第二章理论框架 2 ．1 相关概念阐述 2 ．1 ．1 安全 韦氏大词典把“安全“ 定义为没有伤害、损伤或危险，不存在危害或损害 的威胁，或免除了危害、伤害或损失的威胁。生产过程中的安全，即安全生产， 是指免除引起个人伤害、疾病或死亡的状态；或是免除设备损坏或财产损失的状态； 或者免除环境危害的状态。库尔曼 A ．K u h l m a n 提出，安全科学最终目的是将 应用现代技术引起的任何损害后果控制在绝对的最低限度内或者减少到可容许的 限度内。美国哈佛大学劳伦斯教授的观点认为“安全就是被判断为不超过允许限 度的危险性，也就是指没有受到伤害的危险或损坏概率低的通常术语”。北方交通 大学肖贵平等认为“安全是指在生产活动中，能将人员或财产损失控制在可接受 水平的状态，换句话说，安全即意味着人员或财产遭受的可能性是可以接受的， 若这种可能性超过了可接受的水平即为不安全“ 。① 2 ．1 ．2 本质安全 l 、本质安全概念。本质安全源于2 0 世纪5 0 年代世界宇航技术界，主要指电 气系统，具备防止可能导致可燃物质燃烧所需能量释放的安全性，因此，在国外， 本质安全也称为内在安全。圆在国内，煤矿本质安全的理念来源于煤矿安全规程 对本质安全型电气设备的解释，由此演绎扩展为煤矿安全管理的崭新思想。过去 人们普遍认为，煤炭属于高危险行业，发生事故是必然的，不发生事故是偶然的。 但是，如果从业人员在工作中处处按照标准、规程作业，把事故发生率降到最低、 甚至实现零事故，那么煤矿发生事故就是偶然的，而不发生事故是必然的，这就 是一般意义上的“煤矿本质安全“ 。安全是煤矿工人的本能需要，根据马斯洛需 要层次理论，安全需要是人类的基本需要。一旦生命受到威胁甚至丧失，其他需 要就无从谈起，更谈不上煤矿企业的正常生产；安全是煤矿企业的基本需要，企业 只有保持安全无事故，才能保持生产正常和平稳的进行。反之，一旦发生事故， 不仅正常生产受到影响而且还要拿出大量人力、物力和财力解决煤矿矿难带来的 。衣冠勇、陈立文基于事故致因理论的煤矿安全管理能力结构分析，煤矿安全，2 0 0 8 年第2 期第1 0 6 页。 o 许正权等‘本质安全化管理思想及实证研究框架，中国安全科学学报，2 0 0 6 年第1 6 期第1 2 页。 l O 地方煤矿安全监管机制探析第二章理论框架 一切影响。安全也是政府的管理需要，一旦经常发生煤矿矿难事故，而且是在国 家一再强调安全情况仍然接连不断，导致政府在公众心目中治理煤矿矿难的能力 受到质疑，使政府的统治地位受到影响，最终导致社会的不稳定，这与我国构建 社会主义和谐社会的社会背景是极不协调的，与以人为本的科学发展观是极不符 合的，与党的执政目标是完全背离的。 2 、本质安全管理的目标。本质安全管理的目标是通过以预控为核心的、持续 的、全面的、全过程的、全员参加的、闭环式的安全管理活动。在生产过程中做 到人员无失误、设备无故障、系统无缺陷、管理无漏洞，进而实现人员、机器设 备、环境、管理的本质安全，切断煤矿事故发生的因果链，最终实现杜绝煤矿生 产事故发生的煤矿本质安全目标。本质安全管理以切断事故发生的因果链为根本 目标，以预控为核心，以危险源辨识和本质安全管理标准、管理措施为基础，与 传统安全管理相比，更有效、更科学、更系统地管理，使我国煤矿安全状况得到 根本改善，达到国际先进安全管理水平。 2 ．1 ．3 煤矿安全监管 监管就是监督管理，就是政府在市场运作的条件下，以矫正、改善市场机制 为目的，对市场经济行为进行必要的干预与干涉的监督管理过程，或者说，监管 就是政府根据法律制定与执行规章的行为。具体讲，监管就是政府行政监管机构 依据法律授权，按照法定程序采取制定规章、设立许可、监控数据、跟踪检查、 实施处罚、公开听证裁决等手段，对特定领域的市场行为进行直接控制的活动。 加强煤矿安全监管是政府的职能、职责，是市场经济下政府公共管理的重点。 煤矿生产安全监管主要包括两个部分，一是政府部门对煤矿生产企业的监督管理。 二是企业自身的监督管理。 我国煤炭安全监管的基本机构是国家煤矿安全监察局及其下属及其下属机 构。煤矿安全监管实行国家煤矿安全监察局与所在省自治区、直辖市政府双重领 导。国家监管主要目的就在于通过有效措施对煤矿企业的安全大检查，实施对煤 矿企业的监督管理，督促煤矿企业做好安全生产工作，预防和避免煤矿事故的发 生，确保广大煤矿职工的人身安全。企业自身内部的监管是做好煤矿生产安全管 理工作的关键环节。企业在追求自身利益最大化的过程中，常常会忽略安全隐患、 挺而走险，非法采煤。政府部门的监管就是为了确保不出现，或尽量避免企业的 不正当行为，保证企业的安全生产。也就是说解决政府有关部门的监管问题是解 决整个煤矿产业安全生产的最根本性问题。 地方煤矿安全监管机制探析第二章理论框架 2 ．1 ．4 机制 从应用的角度看，“机制”一词最先是出现在机械、工程和医学等领域的，如 把机器或构件的组合及其有机运动的原理叫做运作机制，把某种疾病的发病和病 变原理叫做致病机理等等。因此，机制也和机理同用。其后又被应用于社会科学， 用以表述某个系统、某项工作的运行状况。在社会生活中，对于某一个系统、某 一项工作，若要建立和完善其机制，必须有四个要素一是规章制度；二是运作 主体，即组织机构；三是工作方法，即好的经验和灵巧的操作；四是运作条件， 即鼓励、利益、工作动力等。煤矿安全监管机制改革是一项长期的工程，要真正 实现完善机制的目标，以上四点要素在探索和制订具体方案时必须得到充分的考 虑。只有在此基础上进行构建，才能避免以往监管工作中常见的突击式、运动式、 短视型的思路与计划，使得监管机制改革的结果向着可行、有效的方向发展。 2 ．2 事故致因理论 2 ．2 ．1 事故 2 ．2 ．1 ．1 事故的概念 事故就是使系统或人的有目的的行动遭受阻碍或中止，可能导致人员受到伤 害或财产受到损失的非预谋性意外事件。事故既然是一种意外事件，那么它同其 它事物一样，也具有本身特有的一些属性。掌握这些特性，对认识事故、了解事 故及预防事故具有指导性作用。根据国务院2 0 0 5 年1 月2 6 日印发的国家突发 公共事件总体应急预案的规定，按照事故造成的伤亡人数或者直接经济损失， 条例将事故划分为特别重大事故、重大