新时代中国油气开采财税收入制度改革的方向.pdf

第 20 卷 第 4 期 2020 年 7 月 北 京 工 业 大 学 学 报 社会科学版 JOURNAL OF BEIJING UNIVERSITY OF TECHNOLOGY SOCIAL SCIENCES EDITION Vol. 20No. 4 Jul. 2020 DOI 10. 12120/ bjutskxb20200440 新时代中国油气开采财税收入制度改革的方向 王育宝1,2, 胡芳肖2,3 1郾 西安交通大学 经济与金融学院, 陕西 西安摇 710061; 2郾 西安交通大学 陕西经济研究中心, 陕西 西安摇 710061; 3郾 西安交通大学 公共政策与管理学院, 陕西 西安摇 710049 摘摇 要 油气资源作为国家重要战略资源,世界主要油气生产国通过建立公平和效率兼顾、独立的油气专门法规、 明晰的土地产权与油气矿权制度、明确油气开采税费工具属性和合理安排税费结构等,有效促进油气资源可持续 开采利用。 新时代中国在生态文明建设中,亟需建立健全有效保护人民群众利益和矿区可持续发展的油气开采财 税收入制度。 在借鉴国际经验的基础上,提出中国油气财税制度改革的方向为应倡导健全市场决定的油气资源 有偿使用制度和财税制度,保障利益相关者合法权益;明确各财税工具性质和边界,建立合理财税收入结构;贯彻 绿色发展理念,按开采阶段实行税费优惠,促进油气可持续高效开采利用等,从而保障国家能源安全和社会进步。 关键词 油气资源开采; 财税收入制度; 税收“围栏冶 ; 中国油气资源 中图分类号 F 062郾 1文献标志码 A文章编号 1671 -0398202004 -0040 -09 收稿日期 2020鄄02鄄06 基金项目 国家社会科学基金项目14BJL108; 中央高校基本科研业务费十九大重大专项项目SK2018050; 中国清洁发展 机制基金赠款项目2013118 作者简介 王育宝1968, 男, 西安交通大学经济与金融学院副教授, 陕西经济研究中心国家 CTTI 智库副主任, 博士生导师; 胡芳肖1969, 女, 西安交通大学公共政策与管理学院教授。 摇 摇 油气资源是国家重要战略资源。 从 19 世纪末 油气资源商业化开采以来,国际社会就围绕油气开 采收益的获取和分配问题展开了讨论。 此后,根据 油气开采中出现的开采地“富裕的贫困冶和“荷兰 病冶现象,学者从最初的以油气税制变迁分析为主 转向研究油气开采税制的理论基础、税费结构、不确 定情况下税费征缴标准、量化方法、征缴透明度、问 责制以及税制改革经济社会风险等问题,努力为建 立全面、客观、中性油气财税收入制度出谋献策[1]。 目前,世界主要油气生产国财税收入制度不断完善, 取得了较好成效。 中国大规模油气开采引发相关生态环境问题 和对矿区居民生产生活造成影响的时间较短,但 由于存在矿权与地权冲突、开采中财税收入工具 界定不清晰、税费征收标准不明确、忽视矿地居民 收入保障等问题[2 -3],影响矿区可持续发展和新时 代生态文明社会建设。 因此,本文总结借鉴了世 界主要油气生产国油气开采财税收入制度的经验 教训,提出中国深化油气财税收入制度改革的方 向,以期建立充分保障我国油气开采中利益相关 者权益的油气财税制度体系。 一、地权与油气产权安排及油气 开采财税收入制度 摇 摇 油气开采财税收入分配制度是调整油气生产经 营中诸多经济关系的法律法规、管理体制的总和,是 一套由税法、土地管理法、石油法、天然气法、投资法 和政策等组成的复杂体系。 矿产资源权益及其收益 分配不但与地权和矿权密切联系,而且各国不同的 地权和矿权结构,形成了各具特色的油气开采财税 收入及分配制度。 经过多年实践,世界油气生产国 主要形成了油气资源国家所有、以所得税和权利金 为主要收入工具的特许权制和合同制两类油气开采 财税收入制度。 一地权与油气资源产权安排 开采油气资源必然要使占用土地。 根据油 气资源赋存于土地之下和土地产权与矿权结合程度 不同,油气产权分为地下权与地表权“完全结合冶 “有限结合冶和“完全分离冶三种[4]。 这三种安排各 有利弊,但政府在土地使占用补偿、油气勘探开 04 王育宝, 等 新时代中国油气开采财税收入制度改革的方向第 4 期 采收益分配等方面,通过制定和完善相应法律法规、 出台政策等,均对克服利益相关者矛盾和冲突发挥 着重要作用,但也存在一定局限。 如矿权国有化、油 气国有企业垄断开采等[5 -6],会降低开采收益分配 的透明度,减少土地所有者的收益,引发土地所有者 与开采者的利益纷争。 因此,建立合理的矿权与地 权关系,对化解企业、政府与开采地居民利益冲突就 很重要。 二油气开采财税收入制度比较分析 目前,全球形成了 1 000 多种油气开采财税收 入制度[7]。 根据开采者获得矿业权方式的不同,这 些制度可归为特许权制和合同制两大类。 特许权制 是法律允许私人拥有其私有土地下储藏的油气所有 权,油气所有者可将矿上土地所有权和矿业权转让 给开采者,开采者通过市场竞争方式取得特定区块 及地下油气资源,一定期限内拥有该区块生产专营 权、管理权以及获益权,并向所有者和政府缴纳矿区 使用费、所得税等。 美国、英国、巴西等是此类比较 典型的国家。 合同制是政府保有油气所有权,开采 者通过与政府协商,分别以产量分成合同PSCs和 风险服务合同RSCs获得油气产量或其销售收入 分成。 产量分成合同将总产值分为成本油和利润 油,其中矿区使用费、利润油及所得税是政府收益的 主要来源,政府对开采者进行管理和监督[8];风险 服务合同下,政府拥有勘探、开采资源的成果,开采 者依合同获得现金报酬,收回成本。 此类主要在伊 朗、哈萨克斯坦等国实施。 两大制度均重视保护土 地所有者的利益,并在此基础上通过财税工具的有 效组合激励企业开采,协调开采中中央、地方、企业 和开采地居民之间的利益关系,力争油气开采有序 进行,财税征收科学合理[9]。 两者的区别主要在于 对油气所有权处置上在特许权制下,开采者可获得 油气所有权,而合同制下则不行,同时在税费类型、 结构方面也有差异详见表 1 [10]。 表 1摇 世界主要油气生产国油气开采财政制度比较 国家摇 摇财经制度税费T/ R结构主要税费种类制度特征 美国特许权制T/ R,以所得税为主 所得税、开采税、定金、土地租金、 红利、生产税、暴利税 土地及油气资源所有权多样 化;分级立法管理;税基共享 英国T/ R,以直接税为主 定金、油气收入税PRT、所得税、 收益税2003 年取消权利金 土地所有权多样化;油气资 源属国家所有 俄罗斯 T/ R,以增值税、利润 税为主 增值税、采矿税、地下资源利用税、 出口税 土地所有权多样化;油气资 源属国家所有;实行集权,税 法由中央政府统一规定 加拿大T/ R,以所得税为主 所得税、定金、土地租金、矿区使用 税、权利金 土地及油气资源归联邦、省、 企业和个人所有;联邦、省、 地方三级征税;税基共享 中国 T/ R,以所得税、增值 税为主 所得税、增值税、资源税、特别收益 金、矿产资源补偿费 土地属全民和集体所有;油 气资源归国家所有;中央与 地方税费分享 阿塞拜疆合同制 生产合同和政府协 议,以法人利润税, 增值税为主 自然人所得税,法人利润税,增值 税,消费税,财产税,土地税,矿产 开采税MET 油气资源属国家所有;实行 国税、自治共和国税和地方 税三级税收体系 哈萨克斯坦 生产合同,公司所得 税、矿产资源开采税 为主 公司所得税、红利、增值税、社会 税、矿产开采税MET、超额利润 税、油气出口收益税 油气资源属国家所有;对外 资企业征收特殊税费 伊朗 服务合同,以所得税 为主 企业所得税、增值税、营业税签订回购合同为主 摇 摇 资料来源 作者根据参考文献[4,12,17]等整理 14 2020 年北 京 工 业 大 学 学 报 社会科学版 摇 摇 此外,在国际社会中,法律稳定、市场竞争充分 且能合理保护投资者利益、矿权与地权一致的国家 或地区,主要采取特许权制;而法律法规、市场机制 不健全、管理能力相对较低的国家或地区,产量分成 合同采用最多[11]。 当然,各国油气财税收入制度也 是随着经济发展、国际油气价格波动等因素变化而 变化。 如 20142016 年,由于国际油价大幅下跌, 油气生产国收入严重下滑,仅欧佩克收入同期就下 跌至3 410 亿美元,减少 50 以上。 自 2015 年开 始,为应对收入减少,北美、中东、中亚和非洲等地区 的国家积极改革财税制度,以保证国民经济稳定 发展[12]。 不管土地的所有权或使用权归谁,充分补偿油 气开发利用中土地所有者或使用者是非常重要的。 因为只有给予其土地流转合理补偿,建立市场化油 气矿权和土地流转权统一的油气财税收入分配制 度,油气开采中利益冲突才能避免。 中国油气开采 存在地权与矿权不统一、国企垄断开采、土地使用权 人开采区居民补偿不足、中央与地方、地方与企 业以及开采地居民间的利益矛盾和冲突不时产生等 问题。 本文总结分析国外做法,以期对中国推进油 气资源税费制度改革、建立以市场为基础、合理收缴 和分配油气收益制度提供重要借鉴。 二、世界主要油气生产国油气开采 财税收入的结构比较 摇 摇 油气开采财税收入工具多种多样。 根据来源 不同,可分为税收收入和非税收入两类。 各国财 税制度的差异造成其税费收入工具的差异。 科学 合理的税制安排,对调动企业开采积极性、保护资 源所有权人利益和维护开采地居民资源环境权益 有重要作用。 一税收结构 油气开采税收收入,包括一般税和特殊税。 一 般税是指油气开采企业和其他企业都必须缴纳的 税,主要包括所得税、增值税、关税等,但适用的税率 有些对油气企业有特殊规定;特殊税则是基于油气 资源特殊性形成的企业需额外缴纳的税,最典型的 是资源租金税、超额附加利润税、暴利税等。 国家不 同,其税收结构、征收标准、企业税负也不完全相同 详见图 1。 1郾 一般税比较 1企业所得税。 企业所得税是国家对企业所 得征收的税。 缴税时,企业从实际税负出发,考虑的 图 1摇 世界主要油漆生产国油气税费征收工具 资料来源作者根据参考文献[18]整理 摇 主要是抵扣条款、激励机制以及本国与开采国的税 收协调等。 许多国家对其油气企业的国外收入征 税,但却提供外国税收抵免。 油气企业希望本国与 所在国所得税制相协调,使其在国外获得的利润享 受较高扣缴税款。 开采企业适用该税的特殊性还体 现在税收“围栏冶Ring鄄fencing规定上[13]。 英国对 同一企业在不同开采项目间设置税收“围栏冶,将每 个项目作为一个纳税实体独立核算并纳税,用以防 止企业将亏损项目的支出和损失与其他盈利项目的 收入合并核算,少缴税款[14 -15]。 俄罗斯虽没采用 “围栏冶,但却规定了项目间的相互弥补制度,即只 有年收入 1 000 亿卢布的企业才适用。 哈萨克斯坦 则降低所得税,由 2008 年的 30 下调至 2011 年的 15。 除联邦政府对开采企业征收 35 的企业所 得税外,美国不同州还加征州企业所得税。 如阿拉 斯加就对年净收入超过 9 万美元的油气企业加征 9郾 4的州企业所得税,但州政府提供 20 的资本 支出优惠。 中国政府没将每个开采项目独立对待, 没设“围栏冶,与国外也缺乏协调,并且政府还给企 业提供税收优惠。 仅 2011 年,中国石油、中国石化 从中央政府获得的所得税优惠分别就达 127郾 93 亿 元、18郾 25 亿 元。 中 国 油 气 企 业 所 得 税 负 担 过 低[16],所得税没能真实反映不同油田的生产经营情 况,亟待改进详见表 2。 2增值税。 世界上设置增值税的油气生产国 很少,且主要征收消费型增值税。 如考虑到油气勘 探、开采风险大、采掘后增值额难确定等现实,美国、 英国等对油气企业免征增值税,芬兰、俄罗斯、阿根廷 以及美国的一些州,如加利福尼亚州等则设置消费 型增值税,税率分别为瑞典25 、芬兰22 、阿根廷 24 王育宝, 等 新时代中国油气开采财税收入制度改革的方向第 4 期 表 2摇 世界主要油气生产国油气开采企业所得税征收标准比较 国家税基税率折旧条款扣缴条款 阿根廷 全部收入未 豁免的 35 与许可相关的无形资产,井口设 备、机械和生产性资产,按单位产 出折旧;其他有形资产,在使用年 限内直线折旧;允许第一年抵扣基 础设施成本的 60,后两年每年抵 扣 20 红利、股息 0; 利 息 15郾 05 或 35; 权利金 21, 28, 31郾 5 加拿大应税所得 联邦16郾 5 2011, 15 20122015, 2018 地方10 16 2015; 11郾 5 162018 允许税前扣除的项目可立即或延 期扣除;提供资源补贴和加工补 贴;资 源 补 贴 等 于 资 源 利 润 的 25,在利润中扣除 股息、利息、权利金 25;特定条件下抵 扣比例更低;研发支 出可 100 当期或延 期扣除 伊拉克营业收入35普通公司 15 伊拉克折旧委员会规定各类固定 资产的折旧率 股息 0,利息和权 利金 15 尼日利亚营业收入65郾 75 85 资本投资实行加速折旧;损失可以 无限 期 结 转 油 气 利 润 税 法 2004规定 利息、权利金和技术 服务 10 俄罗斯 利 润 扣 除 MET 和关税 20 联 邦 2 地 方 18,无围栏 取得许可发生的费用在许可证使 用期或两年内摊销;据资产使用寿 命给资产分类,并取不同折旧法; 亏损结转期限 10 年 支付给国外组织的 股息15; 利 息 和 权利金 20 英国利润30围栏;26非围栏 与主流公司税分开设定。 第一年 的资本支出可获得 100 免税;在 计算围栏公司税时,要扣除石油收 入税PRT和补充费SC 利息和权利金 20 美国利润 联邦税35 州税如阿 拉 斯 加9郾 4,加 州 8郾 84 新矿设备可按 100 折旧率抵扣; 除联邦所得税外,许多州也征收财 产税、采矿税或等价税 中国应税所得 25应税所得等于总收入 减非税收入、免税收入、扣 除费用和税收损失等 对所拥有或控制的井及相关设施 和矿区权益,按税法规定计提的资 产折耗税前扣除 研发支出按 150 抵 扣;总利润 12 以内 的慈善捐款 摇 摇 资料来源作者根据参考文献[13,15,17]整理 21、哈萨克斯坦 12、俄罗斯 18、印尼 4 33、美国加州 7郾 25 等,但对石油勘探开采劳务 免征;俄罗斯、哈萨克斯坦对原油、天然气和天然气 凝析物出口实行 0 增值税优惠,加拿大各省税率 从 5 15不等[17]。 增值税计征办法,除芬兰采 用含税价格计算外,其它均按不含税价格计征。 中 国 2009 年开始实行消费型增值税,并对开采油气提 供的生产性劳务征收增值税。 由于在应纳税额中不 允许扣除外购固定资产价款包括的进项税额,造成 油气企业税负过重,后续发展资金短缺[11]。 2019 年 4 月以前,中国增值税标准税率为 17,但实际 税率普遍高于国外[18]。 摇 摇 3出口关税。 关税是油气生产国或增加国家 收益、或限制油气出口而采取的措施。 在国际油价 变化剧烈情况下,出于保护资源和防止财税收入大 起大落,俄罗斯和中亚等油气出口国会及时对油价 重新评估,确定油气出口税率。 俄罗斯原油出口关 税税率一般随地中海与鹿特丹市场上每月的乌拉尔 油价Urals price变动乌拉尔油价越高,关税水平 也越高。 从 2019 年开始,上面提到的出口关税税率 要乘上调整系数,20192023 年的调整系数分别为 0郾 833、0郾 667、0郾 5、0郾 333、0郾 167,2024 年以后为 0; 天然气适用 30的出口关税,而液化天然气使用零 税率[17]。 哈萨克斯坦对原油征收从 1 到 33 的 34 2020 年北 京 工 业 大 学 学 报 社会科学版 出口关税当国际油价低于 US 19/ bbl 时,适用 1税率,大于 US 40/ bbl 时,适用最高税率;2015 年时,采用从量征收,为 US 60/ t[19 -20]。 阿根廷原 油出口关税是离岸价格的 5 15。 2007 年 8 月 1 日起,中国仅对中外合作海洋石油的外国合同者 加征 5的出口关税,在此之前均免税。 中国油气 对外依存度很大,限制油气出口很关键。 相较其他 国家,该税率很低。 摇 摇 此外,油气企业也需缴纳一定数量的地方税。 如在中国,油气企业需交纳城乡建设税、教育费附加 等。 这些间接税各国也是不同的。 2郾 特殊税比较 为激励企业勘探、开采风险项目,促使油田挖潜 提效,保障油气供应,协调开采中利益相关者的责任 和权益,世界油气主要生产国对油气开采企业还征 收了包括资源租金税RRT、累进利得税PPT、暴 利税在内的特殊税,实现公平税负。 1资源租金税resource rent tax,RRT。 基于 项目资源租这一概念,类似于现金流税,是对企业以 项目为基础的超额利润追加纳税,只有当累计现金 流为正时才征收。 这里的超额利润是指项目运作中 扣除所有资本和经营支出但不包括利息后的项 目利润。 只有当累积的负的现金流被收入完全抵消 了才可征税。 英、美沿海地区和挪威应用该体制,东 帝汶、澳大利亚的西澳洲也在使用。 西澳洲海上油 气开发 RRT 税率为 0 40,税基为达到栅栏收 益率后的项目净所得扣除累计开发支出和一般项 目支出后的所得,不征收权利金陆上只征收权利 金,不征收 RRT;尼日利亚石油开采租约有生产性和 非生产性两种,RRT 征收标准分别为 US 10/ km2和 US 20/ km2; 坦桑尼亚将其植入开采合约但未 征[17]。 RRT 的优点,一是不会扭曲投资决策,优于 权利金或常规的利得税等工具;二是可自动提供税 收制度的稳定性等。 2累进利得税progressive profit tax, PPT。 PPT 是对利润相对丰厚项目的征税,通常对超过一 定水平的利润使用较高税率。 这一水平根据资本存 量确定。 一旦利润占资本存量的比重超过一个确定 阈值,超过阈值的利润就要纳税。 英国、加拿大、印 尼、巴西、澳大利亚、南非以及哈萨克斯坦等国采用。 1975 年,英国称 “石油收入税冶Petroleum Revenue Tax,提出从各个油田产生的利润中征收。 它引进 了一个安全网,只是在油田累计收入超过支出时才 会征收,而对开采早期缺乏赢利的油田不征[21]。 1993 年至 2015 年 12 月底,英国石油收入税的税率 一直维持在 50;2016 年 1 月,英国政府将税率调 整为 35;2016 年 3 月初,宣布取消征收石油收入 税,目前税率为 0 [15]。 巴西企业应税利润低于 BRL24 000 时,应纳税额为名义收入的15,超过该 值则为 25;哈萨克斯坦称超额利得税Excess profit tax,EPT,以内部收益率IRR为基础,针对 企业税后收入减去费用按年度缴纳,税率取决于项 目累积的总收入与总支出的比率也称 R 因子,实 行 0 -60的累进税率[13],计税基数是开采企业 超过扣除费用 25 后的净收益部分。 2005 年 1 月 1 日,哈萨克斯坦生效的税收法案引进了触发点 2018 年没提及触发点,一旦累积收人和累积支出 比率超过 1郾 2,便启动 EPT[20]。 PPT 和 RRT 的区别 在于,PPT 没考虑货币的时间价值或投资者的要求 回报。 在生产共享合同中,R 因子经常被看作是政 府和合同者之间分配利润油的途径[22]。 3暴利税WPT。 暴利税也称石油特别收益 金。 它不以政府提供服务为对价,是政府凭借国家 权力对矿业权人因开采优质、高品位或优越区位油 气资源所产生超额利润减去平均利润后的差额征收 的税,反映国家和矿业权人的经济关系,具级差地租 性质,是临时性矿业税制。 20 世纪 80 年代初,面对 全球油价大涨和企业暴利,美国率先颁布石油暴 利税法,开征该税。 在其后征收的 8 年内,美国政 府税收不增反净减少约 400 亿美元;1988 年后,因 油价下跌、国税局管理成本过高等被取消[23 -24]。 2007 年,厄瓜多尔对外国石油企业加征 99 的暴利 税。 2008 年 3 月,委内瑞纳开征暴利税;2011 年,颁 布新特殊收益金法令,将起征点由 US 70/ bbl 下调至 US 40/ bbl,税率调高至 95。 中国针对 油价持续上涨,而政府收入增加不明显情况,从 2006 年 3 月起,也开征特别收益金,收益金实行五 级超额累进从价定率计征,并纳入中央财政预算管 理,用于补贴弱势群体和公益性行业。 同时,中国受 油气公司弥补资源税改革“倒逼冶影响,起征点从 2006 年 的 US 40/ bbl 分 别 提 高 到 2011 年 的 US 55/ bbl、2015 年的 US 65/ bbl。 暴利税虽会 增加中央收入,但会打击企业开采积极性,应慎重 启用。 二非税收入结构 油气开采非税收入主要包括权利金、矿地租金 和红利、资源耗竭补贴和产量分成等。 这些从本质 上讲都是由油气资源的所有权产生的,各国也各具 44 王育宝, 等 新时代中国油气开采财税收入制度改革的方向第 4 期 特色。 中国收缴标准相对较低[11]。 1郾 权利金 权利金是所有者出租人对开采者承租人开 采油气资源收取的费用,优先从开采收入中扣除。 权 利金绝大部分交给国家。 世界主要生产国为鼓励最 大数量油气开采,防止采富弃贫,根据矿床质量,权利 金通常按不同比率征收,主要有固定比率和滑动比率 两种计算方法。 前者一般是产量或销售收入的 10 20;后者主要由 R 系数即累计收入与成本的 比值决定,R 系数越大,征收率越高。 净进口国一般 有较低的权利金要求,净出口国则较高。 澳大利亚、 挪威等国不收权利金。 从 2003 年开始,英国取消收 取权利金。 哈萨克斯坦、俄罗斯将其称为矿产开采税 Mineral extraction tax,MET,其费率取决于油气产 量是在国内消费,还是出口,费率随产量的增加而上 升。 中国仅对海上中外合作项目,青海、西藏及新疆 的陆上 PSCs 项目按产值的0 12郾 5收取权利金, 其他情况按销售收入征收资源税和资源补偿费详见 表3。 由于资源税和资源补偿费性质上和权利金一 样,因而合并三者为资源税征收是中国全面深化改革 的重要方向。 2郾 矿地租金和红利 矿地租金,也称矿业权租金。 它是采矿企业向 土地所有者支付的土地使用费,一般按采矿使用的 土地面积计算,按年缴纳,其单位缴纳额根据采矿阶 段以及使用年限决定。 租金有勘探租金和生产租金 表 3摇 世界主要油气生产国油气权利金征收费率比较 国家税基费率备注 巴西油气产量 按月缴纳,石油和天然气当月产量的 10;特定区块, 可以降到 5 10。 考虑地理风险、开采期望和其他 因素,费率可下调到 5 加拿大井口价值 石油10 45;甲烷和乙烷15 35;丙烷和丁 烷15 30 根据油的所有权人、年份、密度、价 格以及油井产量的不同而不同 尼日利亚石油产量 在岸开采,20;大陆架 100 m 以上水深,18郾 5;离岸 100 m 以上水深,16郾 67;内陆盆地,10;离岸深水 开采,根据深度逐渐下降,幅度 0 16郾 67 按照石油法和 2004 年石油 钻探条例 的规定支付,主要取 决于公司与政府之间的特许权 协议 俄罗斯销售收入 原油 2012 470 卢布/ t 乘以相关系数;2018919 卢 布/ t 乘以相关系数 天然气 2012 582 卢布/103m3,2013 622 卢布/103m3, 2014 700 卢布/103m3,2015 788 卢布/103m3; 凝析气 2014 647 卢布/ t; 2015679 卢布/ t; 2011 年实施 MET,相关系数计算 与乌拉尔原油价格和卢布汇率 有关 哈萨克斯坦生产产值 采用浮动税率,原油和天然气凝析油费率以产量为基 础、按产值的 5 18 征收;出口天然气税率为 10,境内销售 天 然 气 具 体 取 决 于 年 产 量, 采 用 0郾 5 1郾 5的税率淤 也称资源开采税MET,2009 年 实施,取代资源使用税。 英国 净收入销 售 收 入 扣 除 可 抵 扣 投资成本 12郾 52003 年 1 月前 2003 年 1 月废止,此后改为附加 费,由公司利润的 10,20 上 升到 2011 年 3 月的 32 美国原油产值通常是 12郾 5或 16郾 67,有时也会达 30取决于租赁或合同 委内瑞拉销售收入收入的 30 33郾 33;若油田开发率较低,则为 20 中国销售收入 中外合作项目石油 0 12郾 5,天然气 1 3; 其他情况按销售收入征收 6 资源税含资源补 偿费 海上中外合作和青海、西藏、新 疆的陆上 PSCs 项目 摇 摇 资料来源作者根据参考文献[17,31]整理 54 2020 年北 京 工 业 大 学 学 报 社会科学版 之分。 各国对矿地租金一般先确定一个较低的单 位数额,目的是为防止投资者占用土地而不进行 勘查或开采。 一般来说,开采阶段的矿地租金高 于勘查阶段的,而随着使用年限的增加缴纳费用 越高[25]。 油气矿地使用不仅更多表现为临时占地 而非永久占地,用地分散,而且开采对矿区居民生 产生活影响较大,因此租金也较高。 挪威是世界上 油气矿地租金最高的国家,达 NOK 30 000/ km2约 US 5 000/ km2。 美国阿拉斯加仅第一年租金就 为 US 247/ km2,以后逐年递增。 尼日利亚只有 NGN 200/ km2[17]。 矿地租金类似于中国征收的探 矿权、采矿权使用费。 中国虽处于中下水平,但是中 国的矿地租金是对资源勘查劳动成果的补偿,是为 避免国家地质勘查所形成的国有资产流失。 这和矿 地租金的本意有巨大出入,亟需调整。 淤摇 MCImonthly calculation index指每月的计算系数,相当于一定量的哈萨克斯坦货币KZT。 2015 年 1 月 1 日时,MCI 1 相当于 KZT 1982,2016 年 1 月 1 日时,MCI 1 相当于 KZT 2121。 摇 摇 红利是矿业权招标、拍卖中获得勘探或开采许 可的中标人向资源所有权人一次性支付的金额,反 映所有者的部分财产收益。 缴纳红利有助于国家在 项目早期就获得部分收入。 油气红利一般分为签约 红利、生产红利和社会红利三类。 巴基斯坦征收三 种红利但以社会红利为主;哈萨克斯坦、印尼和澳大 利亚等国征收前两种红利。 有些国家只征收签约红 利,不征收生产红利。 俄罗斯规定,红利不得低于油 气产值的 10,但法律并没规定上限。 巴西国家石 油机构规定一个红利下限,但实际中标价格可能低 于这一价格,在多数情况下,一次性支付的红利在 US 100 700 万之间[26]。 荷兰、挪威及加拿大西 北地区等还免收红利。 中国境内的中外合作产量分 成合同涉及红利,在确定金额时考虑油气的产量和 经济发展状况[17]。 从 2007 年开始,中国石油、中国 石化、中国海油等三大石油公司每年向国家上缴的 国有资产收益,即红利为公司净利润的 10;此后 有所增加,2014 年上缴比例达到 20。 但国家将这 些红利基本上又以科技创新、脱困补助等补贴形式 返还给了油气企业。 因此,为推进社会公平,国家建 立适度提高油气企业红利上缴水平、防止红利回流 的制度就比较关键[27]。 3郾 资源耗竭补贴 资源耗竭补贴,是指每个纳税年度国家从其净 收入中扣除一部分给油气田的所有人或经营人,用 于扶持其寻找新矿体或可替代资源等,鼓励他们从 事油气勘查、开采和替代资源的寻找、研发等,是一 种负权利金。 美国于 1913 年最先采用,开始时被称 为“发现耗竭准备金冶,1926 年改为“比例耗竭准备 金冶,油气公司可在应纳税所得中扣除销售收入的 一个固定比例。 1931 年之后,计提做法被推及到油 气之外的其他矿业部门。 加拿大、澳大利亚、马来西 亚、印尼等国也采用过该制度[28]。 目前,耗竭准备 金还是一项具有争议性的制度。 它有助于分担企业 的勘查风险,激励企业勘查新资源,但如制度设计过 于优惠,可能会导致国家税费流失。 因此,世界上只 在少数国家实行[18],我国目前还没有实行。 4郾 产量分成PSC 产量分成是指政府在项目中获得与其开发权相 对应的等额回报,等价于政府有一个附带权益。 印 度尼西亚油气企业在成本回收前,需拿出产量的 20进行分成,而“孝敬冶政府和成本回收后的剩余 产量再在国家和石油公司间按 71郾 15、28郾 85 的 比例分成。 石油公司税后石油利润份额是 15,天 然气份额是 35。 对边缘类型的深水区块,石油按 税后 35 产品分成,气田按 40 分成[26]。 在每项 PSC 中,巴西国家石油公司Petrobras必须是运营 商和领导者,且至少占 30 的份额,剩余的 70 拍 卖给私人油气企业。 尼日利亚国内各方按协议共享 油气产量。 勘探风险和回收成本由承包商承担,同 时他对成本油和利润油拥有绝对权力,缴纳 50 利 润的资本利得税。 中国深海勘探的年度成本回收率 为 50 62郾 5,陆上勘探则为 50 60。 成本 回收主要包括以下费用和支出矿权使用费、探矿采 矿价款、生产和运营成本、开采费用的利息支出目 前为 9。 其他的被视为利润,根据产量分成协议 中相关条款在政府和参与者间分配[17]。 总之,世界主要油气生产国家油气开采财税制 度总体表现出几个特点建立了相对独立的油气专 门法规、具有相对明晰的产权制度,税费结构简单, 并较好体现了政府宏观调控的公平和效率目标等。 这些将对全面深化中国油气开采财税制度改革具有 重要的借鉴作用与意义。 三、中国深化油气开采财税收入 制度改革的方向 摇 摇 目前,中国油气开采财税收入制度存在税费工 64 王育宝, 等 新时代中国油气开采财税收入制度改革的方向第 4 期 具性质不清;税费结构不合理,所得税税负低而流转 税过高;“两费一税冶等非税收入与级差收益存在矛 盾[29];资源耗竭和外部性补偿不足;国家垄断造成 地方征税积极性不高、矿地补偿不充分等问题[30]。 这些问题的存在既影响民间资本开展油气开采的积 极性和油气开采效率,也严重损害油气开采地政府 和居民利益,造成“资源诅咒冶甚至利益冲突。 本文 认为,我国要化解这些矛盾,应从新时代保障资源可 持续开发利用和矿区居民持续受益高度,并从实现 代际和代内公平出发,提出和设计统筹政府、企业和 开采地居民权益的油气开采财税收入制度的改革思 路和措施。 一建立油气开采专门法规,明晰油气矿权与 土地产权关系 首先,我国要建立油气资源开发利用专门法规, 在公有产权内部,清晰界定地上权与地下权、国家所 有权与集体所有权的界限,防止所有权交叉重叠造 成的不必要利益冲突;要防止私有或外资开采人对 国有资源的非法开采,严厉打击偷采、滥采行为。 其 次,我国要健全发挥市场决定作用的油气资源有偿 使用制度,引导土地产权和矿业权交易流转市场化, 强化对矿区土地流转和油气矿权交易的管理规范。 第三,国家可让原归属集体所有的土地使用者能以 土地使用收益入股油气开采企业,直接享有必要油 气开采租金,使开采地居民资源环境损失在土地使 用权流转中得到充分补偿等。 二优化税费征收结构,合理调节税费分配方向 我国应结合油气资源空间分布不均、资源耗 竭、级差特征显著的特点,综合考量开采中地理区 位、资源禀赋、开采技术、油气质量、开采阶段以及 生态环境等客观差异,确定差别税费率,发掘税费 级差调节职能,推行资源耗竭补偿制度;实行所得 税“围栏冶制度,根据油田的赋存、区位、开采条件 等,征收不同税率企业所得税;统一将权利金称为 资源税,并将资源税、矿产资源补偿费合并为资源 税,完善税、费合一从价计征制度;提高油气矿地 租金征收水平,充分补偿土地所有者或承包权人 损失;保持石油特别收益金制度相对稳定;适度提 高油气企业红利上缴比例,减少政府补贴;强化税 费收入工具有效组合等。 三强化油气资源资产价值,明确油气财税改 革重点 我国应树立油气资源资产价值观念,以市场化 为导向,以统一油气勘探权、开采权等油气使用权为 起点和目标,在实现国家所有者财产收益、居民土地 使用权收益前提下,围绕土地使用权流转权利、行业 准入权利、矿产经营权利和油气财产权利,系统推进 油气开采财税收入制度改革;打破国有企业垄断格 局,允许非国有企业进入油气开采领域;凭借国家政 治权力,在保证油气开采企业必要收益前提下,对开 采企业在缴纳权利金、所得税外,扣除勘探和开采成 本后的超额利润征收累进暴利税;密切暴利税和权 利金以及其他生产成本间的关系,建立政府、企业与 居民间公平的利益分配关系。 四明确税费优惠幅度,促进油气高效开发利用 我国应结合低碳绿色发展要求,降低油气对外 依存度、高效开采和节约利用油气资源、改善环境、 保障供应安全需要。 一方面,国家给予油气行业一 定的税费减免优惠;另一方面,为油气开采企业“走 出去冶从国际市场获得份额油气提供扶持。 例如, 国家允许油气公司通过加速折旧尽早收回投资;对 开采公司筹集的风险资金支付的利息和股息在公司 计税时给予合理扣减;对开采区位差、难度大的项目 实行低税率甚至免税;对“走出去冶企业向外国提供 的税收进行抵免;给开采企业提供其销售收入 20 25的耗竭补贴等。 参考文献 [1] OTTO J, ANDREWS C, CAWOOD F. 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