社会资本参与采煤沉陷区治理项目的风险防范与政策环境.pdf

★经济管理★ 移动扫码阅读 引用格式叶勇􀆱社会资本参与采煤沉陷区治理项目的风险防范与政策环境 [J]􀆱中国煤炭,２ ０ ２ ０,４ ６９ ３ ７－ ４ ２ 􀆱 d o i１ ０ 􀆱 １ ９ ８ ８ ０/j 􀆱 c n k i 􀆱 c c m 􀆱 ２ ０ ２ ０ 􀆱 ０ ９ 􀆱０ ０ ５ Y eY o n g 􀆱R i s kp r e v e n t i o na n dp o l i c ye n v i r o n m e n t o fm i n i n g s u b s i d e n c e a r e a t r e a t m e n t p r o j e c tw i t hs o c i a l c a p Ｇ i t a l[J]􀆱 C h i n aC o a l,２ ０ ２ ０,４ ６９ ３ ７－４ ２ 􀆱 d o i１ ０ 􀆱 １ ９ ８ ８ ０/j 􀆱 c n k i 􀆱 c c m 􀆱 ２ ０ ２ ０ 􀆱 ０ ９ 􀆱０ ０ ５ 社会资本参与采煤沉陷区治理项目 的风险防范与政策环境 叶 勇 中国煤炭科工集团有限责任公司,北京市朝阳区,１ ０ ０ ０ １ ３ 摘 要 以项目实践和调研工作为基础,从项目投资的角度介绍了采煤沉陷区治理项目 的不同类型,以及具有商业价值的采煤沉陷区治理项目的特点.首次提出了采煤沉陷区治理 工程属于 “ 土地一级开发”的概念,以及采煤沉陷区治理工程应纳入 “ 政府购买服务”范畴 等观点.介绍了采煤沉陷区治理项目操作流程,并提出项目选择、交易结构设计、退出方 式、二级开发等多个关键环节的风险防控应对措施.同时通过对我国在该领域的行业政策、 土地政策和财政政策的详细梳理,提出了改善政策环境的建议. 关键词 社会资本 采煤沉陷区 治理项目 投资风险 政策环境 中图分类号 T D ８ ０ F ８ １ ２ 􀆱 ４ ５ 文献标识码 A R i s kp r e v e n t i o na n dp o l i c ye n v i r o n m e n t o fm i n i n gs u b s i d e n c e a r e a t r e a t m e n tp r o j e c tw i t hs o c i a l c a p i t a l Y eY o n g C h i n aC o a lT e c h n o l o g y而对于 采煤沉陷区内的土地收储工作,需要增加一项工作 内容,即地质治理工作.采煤沉陷区土地在经过勘 探、设计和施工工程治理后,地方政府才能将土地 进行收储.因此,采煤沉陷区治理工程实际成为土 地一级整理开发的一部分. ２ 􀆱 ２ 投资采煤沉陷区治理项目属于建设－移交 B T项目 地方政府以招商引资方式,引进有技术、有资 质、有资金的企业或者企业联合体,进行采煤沉陷 区治理,治理工程费用纳入土地整理成本.原则上 无论土地是否出让,地方政府都会从一般财政预算 资金中给予参与企业合理回报,因此可以把这类项 目归纳到B T项目范畴.地方政府通过B T方式, 解决土地一级开发资金需求量大的问题,也解决了 资金瓶颈与投资压力.社会资本参与采煤沉陷区治 理项目流程见图１. 图１ 社会资本参与采煤沉陷区治理项目流程 ２ 􀆱 ３ 采煤沉陷区治理工程项目可以纳入政府购买 服务范畴 按照财政部、国土资源部、中国人民银行、银 监会 关于规范土地储备和资金管理等相关问题的 通知 以下简称 “ ４号文”规定,土地的拆迁 安置补偿可采用政府购买服务;土地储备前期开发 可采用政府采购模式,所以,采煤沉陷区治理工程 可以纳入政府购买服务范畴[ ５].尽管根据财政部 关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规 ８３ 中国煤炭第４ ６卷第９期２ ０ ２ ０年９月 融资的通知 以下简称 “ ８ ７号文”规定,强调 了政府采购货物、工程、服务三者的边界,严禁地 方政府把工程、货物装入购买服务打包 “ 出售” [６], 但是,综合考虑,在采煤沉陷区治理项目中,社会 资本作为投资方,采用B T模式运营专业技术治理 采煤沉陷区,使采煤沉陷区土地实现增值,执行四 部委联合下发的４号文,将采煤沉陷区治理项目纳 入政府购买服务的范畴是合理的. ３ 投资采煤沉陷区治理项目的风险分析及其防范 企业通过与政府协商,参与以采煤沉陷区治理 为核心的土地一级整理项目,并以政府购买服务的 方式实现项目现金流平衡.由于这类项目技术难度 大、安全责任重、融资难度大、项目周期长,因 此,参与企业面临较大的政策风险和法律风险.笔 者通过梳理近年来国家出台的数１ ０项煤炭行业、 政府财政和土地流转等政策法规,结合工程实践, 总结出采煤沉陷区治理项目中的重点问题,并就这 些问题提出了解决方案. ３ 􀆱 １ 参与企业或联合体必须采用成熟的治理技术 社会资本以B T模式参与采煤沉陷区治理项 目,要么自身拥有相关技术,要么与拥有技术的企 业组成联合体 即项目公司S P V .对于具有商业 价值的采煤沉陷区土地而言,技术难度大、安全等 级高,而治理工程多属于隐蔽工程,不同的采煤工 艺、不同的上覆岩层特点、不同的土地使用用途 商业、住宅和工业厂房所采用的治理技术都不 相同. 采煤沉陷区治理技术主要包括采空区精密勘 察技术、深部地下工程加固技术、地表及建筑物监 测技术,还包括城市规划、建筑结构优化设计、结 构抗变形设计等. 在大多数情况下,地方政府倾向选择有技术和 资质、有成功经验、在行业内享有较高声誉的企业 和研究机构,资金层面往往不是首要考虑的.成熟 可靠的治理技术是沉陷区土地可以安全开发的基础 保障,取信于潜在土地开发企业和当地百姓,有利 于政府土地出让,也有利于企业资金回笼. 据了解,国内具备相关技术的企业和研究机构 有中国煤炭科工集团、中国矿业大学、安徽理工 大学等,以及其他地矿系统的地质勘探机构.中国 煤炭科工集团、中国矿业大学等少数机构拥有和掌 握多项或者全部关键技术,积累了令人信服的成功 案例,在业内享有较高声誉. ３ 􀆱 ２ 项目选择必须考虑采煤沉陷区所在地区经济 社会状况 ３ 􀆱 ２ 􀆱 １ 采煤沉陷区所在地政府财政状况 参与企业在项目选择时,首先要考察地方政府 的财政状况,包括人口净流入、工业企业、教育文 化等情况.原因在于,按照相关政策,治理工程费 用支付与未来土地出让金无直接关系,而与当地财 政状况有关系.土地收储、出让的主体为地方政 府,由于地方政府财政实行 “ 收支两条线”管理, 在这种管理模式下,采煤沉陷区土地经过治理后, 地方政府收储出让后用于开发建设,并需要在政府 预算或者土地基金预算中给参与治理工程的企业支 付治理工程费用.按照８ ７号文,支付治理工程费 用必须按照 “ 先预算后购买” “ 服务期限严格限定 在中期财政规划期限内”两项原则实施.由此可 见,良好的地方财政状况对采煤沉陷区治理项目能 否顺利实施至关重要. 以笔者参与的山东省西南某地采煤沉陷区治理 项目为例,所在地人口近百万,２ ０ １ ８年政府一般 性预算收入６ ６ 􀆱 ２亿元、政府基金性收入６ ５ 􀆱 ８亿 元、G D P增速６ 􀆱 ０％、G D P总量达到６ ３ ５亿元, 排名山东省前２ ０强.尽管该地区存在城投债到期 及回售金额、非标到期金额较大的问题,但总体而 言,政府财政状况尚可,风险可控. ３ 􀆱 ２ 􀆱 ２ 项目要符合城市总体规划和土地利用总体 规划 参与企业不能只关注沉陷区的 “ 地下技术” , 还要关注当地的城市规划.采煤沉陷区土地经过治 理后,地方政府出让并开发利用,所以,这部分土 地需要符合所在城市的总体规划和土地利用总体规 划,特别是要符合城市发展的总体战略原则,治理 工程完成后即使出现规划调整,也不会出现较大偏 差.要防止采煤沉陷区治理完成后,城市总体规划 和土地利用总体规划不能及时获得批准,或者无法 进行规划调整,若发生地方政府无力偿还已发生的 治理工程建设成本,参与企业将面临前期投资无法 收回的风险. 由于采煤沉陷区范围很大,一般达到数千亩以 上,建议参与企业要详细收集项目范围内每个区块 的国土空间规划数据以及相关的批准文件.由于采 煤沉陷区治理工程增加了城市的有效土地利用率, 属于特殊的土地一级整理工作,参与企业也会协助 ９３ 社会资本参与采煤沉陷区治理项目的风险防范与政策环境 地方政府起草土地利用总体规划的部分调整方案, 最常见的包括土地利用性质变更方案、容积率提 高方案等.笔者在山东参与项目的经验表明,这些 调整会提高土地利用价值,有助于项目的推进,受 到地方政府的欢迎,也有助于参与企业降低风险. ３ 􀆱 ３ 签订完善的 采煤沉陷区治理开发与特许权 经营协议 参与企业投资采煤沉陷区治理项目,要与地方 政府签订一份内容完整的 某某县采煤沉陷区治理 开发与特许权经营协议 ,协议要经过县 区级 党委常委会或者县长 区长办公会批准,才能从 法律上有效防范B T合作模式下的项目风险.之所 以包含特许经营内容,是因为采煤沉陷区治理工程 属于利用专有技术实施的特殊地下工程;另外如前 所述,治理工程也是土地一级整理开发的一部分, 这两点决定了这类项目的特殊性和排他性,参与企 业所注册的项目公司 C P V必须获得特许经营授 权.这种授权来自地方政府红头文件,以此为基础 与政府优质平台公司签署合资合作协议.在签订 采煤沉陷区治理开发与特许权经营协议时,还 要注意把握以下要点. ３ 􀆱 ３ 􀆱 １ 协议要明确采煤沉陷区治理工程的位置、 面积和成本核算方式 治理工程是土地一级整理开发工作的一部分, 治理工程的成本需要计入土地开发成本.值得注意 的是,由于土地一级整理的所有工作 拆迁征地补 偿、“ 七通一平”和治理工程最终是政府财政资 金支付费用,所以这些工作的成本,包括采煤沉陷 区治理工程的成本,原则上最终须经政府审核审计 确认.因此,最好事先在协议中明确工程成本核算 方式,这有利于参与企业预估和控制项目投资总 额,也可以让地方政府在治理成本和土地开发安全 之间作出平衡的选择.比如,采用过高的安全标准 会导致沉陷区土地不再具有商业开发价值.以笔者 参与的山东项目为例,项目区所在位置离城市中心 越近越有利;而项目边界界定相对容易,实际上项 目交易结构设计才是整个协议的核心,涉及到技术 方案、安全标准与商业利益平衡,以及政策和法规 的要求. ３ 􀆱 ３ 􀆱 ２ 协议中应约定分期分块滚动治理开发、减 轻资金压力 以B T方式参与采煤沉陷区治理工程项目的公 司,面临占用资金量较大、周期长等不利因素.因 此,可在上述协议中约定采用分期分块滚动治理的 方式,将采煤沉陷区项目范围内的土地根据规划情 况分割成不同的区域地块,按照优先顺序分期先后 开展治理工程,治理一块、成熟一块、出让一块. 出让后,政府的 “ 资金池”里钱多了,项目公司结 算加快,就可以投入下一区域地块的治理,这样滚 动开发可有效减轻资金压力.４号文第七条规定, “ 项目承接主体不得以项目所涉及的土地名义融资 或者变相融资” .笔者参与的山东省５ ０ ０ ０余亩采煤 沉陷区治理项目共分为３期,每期中也有可能按照 政府供地顺序再进行分期.这样比较灵活的做法, 主要还是从资金压力考虑,保证项目顺利实施. ３ 􀆱 ３ 􀆱 ３ 确定土地政策变化时由地方政府承担责任 参与企业或者联合体以 “ 技术＋资金”方式开 展采煤沉陷区治理,本身就是一种商业探索,而以 B T模式进行土地一级整理和开发,在我国也处于 试点探索阶段,尚未有全国性专门的法律法规予以 明确规定.与此同时,近几年国家宏观调控政策对 土地市场也产生了较大的影响.因此,参与企业要 充分考虑这类项目的政策风险带来的不利影响.政 策变化风险对B T项目投资人来说是不可预知的风 险.比如国家或上级政府对项目规划作出重大调整 或被撤,参与企业可在协议中约定由政府承担政策 变化风险.比如若项目重大调整或被撤时,政府 尚无土地出让收入,财政预算资金短缺,可能让参 与企业的商业回报落空,因此要明确此时治理企业 收回资金和收益的方式.对于参与企业来说,除了 要考虑价格的安全垫以外,建议要有底线思维和兜 底条款,比如政府完全不能付款时,可以用合适 地段、合适数量的土地冲抵. ３ 􀆱 ３ 􀆱 ４ 约定适当的融资方式 参与企业即使采用滚动治理开发,实践中也可 能会出现资金短缺,往往项目公司自有资金本身就 不足,因此可在协议中约定,项目公司有权通过转 让部分股权 包括项目公司增资扩股等方式进行 融资,以便在必要时引入财务投资人,以降低项目 完工风险.当然也要明确,在财政资金不能及时支 付时,政府应承诺协助项目公司进行短期融资及利 率上限.项目公司还要充分发挥、挖掘项目的经营 性,以项目的经营性收入融资,减轻政府的债务负 担,这符合政府控债与发展并举的总要求,地方政 府一般也能接受.在笔者参与的山东治理项目中, 由于提前和地方政府达成一致,当治理完成的采煤 ０４ 中国煤炭第４ ６卷第９期２ ０ ２ ０年９月 沉陷区土地不能及时出让,而政府 “ 资金池”中资 金缺乏时,政府同意安排借款给项目公司,财务费 用计入土地成本. ３ 􀆱 ４ 参与企业取得土地增值收益的政策约束和解 决路径 根据４号文第七条规定,项目承接主体应当按 协议约定数额获取报酬,不得与土地使用权出让收 入挂钩,也不得以项目所涉及的土地名义融资或变 相融资. 因此,以B T方式投资参与土地一级开发的项 目,项目投资收益一般采取按投资成本的一定比例 提取利润的方式,确定土地一级开发项目承接主体 的收益,具体的收益金额一般以当地政策规定为依 据,并结合市场协商确定,与项目难度、时间跨 度、投资总额等直接相关. 采煤沉陷区治理工程一般属于地下隐蔽工程, 同时具有技术复杂性和安全等级要求高等特点,这 就要求地方政府和参与企业在治理成本和土地开发 安全之间寻求平衡. 对于参与企业而言,本身具有特殊治理工程技 术,同时还主导了项目投资,结果是大大提升了土 地价值,如果还按照通常的 “ 土地整理成本＋固定 收益”这种模式来取得商业回报,对参与企业显然 不公平,也限制了社会资本参与采煤沉陷区治理的 积极性. 对于地方政府来说,治理工程是隐蔽的非标工 程,工程量难以核验,治理成本存在不确定性,有 信息不对称疑虑.因此,地方政府通常会选择 “ 总 价包干”或者 “ 单价包干”以及 “ 安全兜底”的办 法,在确保未来土地安全开发的前提下,让项目公 司既可以分享土地增值收益,实现商业利润,又可 以遵守４号文 “ 项目承接主体获取报酬,不得与土 地使用权出让收入挂钩”的规定,也要符合 “ 先预 算后购买”以及 “ 收支两条线”的财政政策,实践 当中,项目一般都会以土地的最终产出为依托来设 计利益分配方案.以山东项目为例,参与企业获得 的回报本质上也来源于采煤沉陷区土地的最终增 值,项目没有增加地方政府隐性负债,地方政府通 过财政收入和发行专项债来支付治理工程成本,通 过出让治理后的沉陷区土地获得基金性收入,治理 工程的成本确定体现了治理工程项目的商业公允 价值. ３ 􀆱 ５ 采煤沉陷区治理项目涉及到的政策通道问题 具有商业价值的采煤沉陷区治理项目,既有高 技术门槛,又有土地一级整理开发属性;既涉及到 财政政策,也涉及土地政策和行业管理政策.这些 政策受限于条块分割,缺少系统性和整体性,给投 资这类项目的参与企业带来了风险. 根据笔者所掌握的情况,我国矿山修复产业至 少由两个归口部门管理.采煤沉陷区治理是由国家 发改委 国家能源局制定政策并管理,国家发改 委强调生产煤矿的主体责任,关注因采煤而破坏的 沉陷区地表生态修复,政策工具包括提取煤矿吨煤 治理基金,以及治理老旧无主矿山的沉陷区专项资 金,如２ ０ １ ６年国家发改委颁布的 采煤沉陷区综 合治理专项管理办法 试行 [７];而非煤矿山造 成的塌陷区或者生态环境修复等由自然资源部归口 管理,自然资源部依据国土空间规划,严守 “ １ ８ 亿亩”耕地红线,所采用的政策工具是 “ 占补平 衡”“ 增减挂钩”和建设用地指标支持等,２ ０ １ ９年 底,自然资源部也出台了鼓励社会资本参与矿山生 态治理修复的文件征求意见稿. 采煤沉陷区土地经过科学治理后,从原来的农 用地变更为城市建设用地,土地价值发生了重大增 值,但是有技术、出资金的参与企业只能被限制在 “ 土地一级整理开发”这个法律框架内,无法直接 与地方政府参与土地增值分成.同时,采煤沉陷区 项目还必须符合 “ 回报不得与土地出让金直接挂 钩” 、必须符合 “ 收支两条线”“ 先预算后购买”等 财政政策.这些因素使得采煤沉陷区治理项目游走 在政策边缘,这也使得具有商业价值的采煤沉陷区 治理项目往往完成周期长、技术难度高、影响因素 多,形成较高的进入门槛,不利于社会资本和有关 企业参与. 在土地一级开发这个环节,我国尚没有出台法 律法规,一般都是由各省 市自主决策,自由裁 量幅度较大,前些年出现很多问题,如果再加上采 煤沉陷区治理这个环节,更没有统一的政策和法规 来规范和约束了,这些因素共同构成了采煤沉陷区 治理项目的政策困境. ３ 􀆱 ６ 考虑参加采煤沉陷区治理后土地的二级开发 大面积的采煤沉陷区治理完成后进行开发建 设,对当地政府来说是重大利好,但是要让利好兑 现的关键是治理好的土地尽快出让并实现开发,需 要引进各类适合当地发展的产业,包括回迁住 １４ 社会资本参与采煤沉陷区治理项目的风险防范与政策环境 宅、特色小镇、商业旅游、高新园区等,以逐步脱 离城市资源枯竭陷阱,实现产业结构转型[ ８]. 为了不违反４号文,地方政府希望企业采用土 地一级整理和二级开发进行联动的方式,原因在 于,一级二级联动开发,除了政策支持外,还解决 了前期治理资金来源问题 可以折抵土地出让金 . 另外,参与治理企业直接拿地,还增加了当地土地 市场的信心. 而从参与企业角度来看一是由于采煤沉陷区 治理项目涉及的土地面积较大,土地二级开发的投 资巨大;二是在当地导入相关产业比较复杂,难度 较大;三是央企或者国企有主业限制,比如大多数 央企或国企不能参与土地二级开发 涉及房地产 . 总体而言,参与土地二级开发,无疑延长了产业链 条和投资回收期,参与企业将会面临更多的商业环 境、政府人事变更等风险,这是需要参与企业充分 考虑的. ４ 结语 综上所述,对于参与企业来说,参与采煤沉陷 区治理项目面临诸多挑战.参与企业首先要拥有和 具备相关的技术实力和社会知名度,要有一定的资 金实力,还要选择合适的地区和合适的项目. 我国地方政府财政很多都是 “ 土地财政” ,通 过采煤沉陷区治理工程,可以为地方政府创造土地 财政价值.有经验的地方政府以 “ 招商引资”方式 引入参与企业,参与企业采用B T模式开展采煤沉 陷区治理项目,凭借 “ 技术＋资金”实力为沉陷区 土地实现价值增值;地方政府以适当方式和 “ 价 格”回馈参与企业,附加在这些土地上的新兴产业 和就业机会还会惠及当地百姓,实现地方政府和参 与企业的双赢. 参考文献 [ １] 李 树 志􀆱我 国 采 煤 沉 陷 区 治 理 实 践 与 对 策 分 析 [ J]􀆱煤炭科学技术,２ ０ １ ９,４ ７１ ３ ６－４ ３ 􀆱 [ ２] 陈永春,袁亮,徐翀􀆱淮南矿区利用采煤塌陷区建 设平原水库研究 [ J]􀆱煤炭学报,２ ０ １ ６,４ １１ １ ２ ８ ３ ０－２ ８ ３ ５ 􀆱 [ ３] 杨晓玉,苏立宁􀆱采煤沉陷区综合治理研究综述与 展望 [ J]􀆱企业科技与发展,２ ０ １ ９５ １ ８ ３－１ ８ ８ 􀆱 [ ４] 姬宗皓,贾秋双,张红月,等􀆱济宁采煤沉陷区现 状及治 理措 施 [J]􀆱资 源 环 境 与 工 程,２ ０ ２ ０,３ ４ １ ７ １－７ ４ 􀆱 [ ５] 财政部,国土资源部,中国人民银行,等􀆱关于规 范土地储 备 和 资 金 管 理 等 相 关 问 题 的 通 知 [Z]􀆱 ２ ０ １ ６ 􀆱 [ ６] 财政部􀆱关于坚决制止地方以政府购买服务名义违 法违规融资的通知 [Z]􀆱 ２ ０ １ ７ 􀆱 [ ７] 国家发展和改革委员会􀆱采煤沉陷区综合治理专项 管理办法 试行[Z]􀆱 ２ ０ １ ６ 􀆱 [ ８] 李佳洛,余建辉,张文忠．中国采煤沉陷区空间格 局与治理模式 [ J]􀆱自然资源学报,２ ０ １ ９,３ ４４ ８ ６ ７－８ ８ ０ 􀆱 作者简介叶勇 １ ９ ６ ７－, 男, 湖北潜江人, 高级工 程师, 博士研究生, 长期从事煤矿开采、 矿山装备制造等 方向的投资项目实践和管理工作, 以及采煤沉陷区治理工 程及投资工作.E Ｇ m a i lz h s h y １ ３ ０ ８ ０ ７＠１ ６ ３ 􀆱 c o m. 责任编辑 宋潇潇 􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎􀪎 山西省能源局 煤矿建设项目开工由企业自行批复 近日,山西省能源局下发通知,明确指出山西 省境内所有煤矿建设项目 包括新建、改扩建、资 源整合、技术改造等开工均由煤矿主体企业自行 批复,省、市、县能源局 煤炭行业管理部门和 行政审批管理部门不再办理开工报告审批. 通知规定了新建、改扩建、资源整合煤矿建设 项目开工应具备的条件和资料项目核准文件或重 组整合方案批复文件;采矿许可证;产能置换方案 确认文件;初步设计批复文件;安全设施设计批复 文件;环境影响评价报告批复文件;文物考古勘探 竣工意见书 新建和改扩建增扩资源项目 ;消防 设计审核文件;合法的用地手续;经会审的施工组 织设计;工程质量监督手续;施工单位施工资质证 书、工程中标文件及施工合同;项目监理单位资质 证书、监理合同;施工队伍进驻,完成所需的 “ 四 通一平” ;其他有关材料. 通知指出,煤矿建设项目开工前,由主体企业 同时向省、市、县能源局 煤炭行业管理部门 上报开工备案文件和 煤矿建设项目开工备案登记 表 , 并 附 主 体 企 业 开 工 批 复 文 件 及 相 关 资 料 . 备 案信息由山西省能源局在山西省能源局网站 公告. ２４ 中国煤炭第４ ６卷第９期２ ０ ２ ０年９月