浅析山西省采煤沉陷区综合治理资金使用管理.pdf
调研报告 围绕群众呼声强烈的热点难点问 题,先后铺开了 20 多项民生工 程。北景乡投资1100万元,重修 了群众反响最大的大闫、闫家庄 街道,整修了4条乡村道路;北 辛乡投资180万元,修建了街道 排水设施,开展了街景提升工 程。真正实现了以改革促发展、 以发展惠民生,改革工作得到了 群众的一致好评。 三是干部工作热情有力激 发。改革实施以来,试点乡镇干 部群众谋发展、想发展、促发展 的积极性显著增强。5个试点乡 镇多次赴外地考察学习,进行银 企对接和招商引资。楚侯乡与3 家企业达成投资意向,打造钢结 构产业集群;北景乡吸引3家企 业落户工业园区;最偏远的七级 镇布局产业群,对接外地企业, 完成1200万元固定资产投资。截 至目前,率先试点的5个乡镇共 引进项目17个。 四是党和政府凝聚力得到提 升。改革畅通了乡镇财政增收渠 道,激发了乡镇抓好党的建设、 产业发展和民生事业等各项工作 的动力。5个试点乡镇先后解决 企业资金、土地、环保等各种难 题53宗,化解因乡镇财力困扰引 发的上访问题23宗,投资建设了 一批群众反响强烈的民生工程, 乡镇党委政府引领经济发展的信 心进一步增强,党群关系进一步 密切,凝聚力进一步提升。疫情 防控期间,5个试点乡镇及时统 筹疫情防控经费,购进各类防控 物资,有效保护了群众健康。其 快捷高效的资金保障和物资支撑 能力,也为乡镇财政体制改革做 了有力注脚。 责任编辑胡仙荣 2016 年,在山西积极争取 下,中央财政安排 150.43 亿元, 支持山西以省为单位在全省范围 内开展采煤沉陷区综合治理。李 克强总理为此专门批示 “在中 央财政困难的情况下,这体现了 对山西的支持。务必要把资金用 在刀刃上,提高使用效率” 。为 用好采煤沉陷区综合治理资金, 我们深入实地进行了调研。 一、采煤沉陷区综合治理资 金政策及安排情况 (一)资金补助政策 山西高度重视采煤沉陷区综 合治理,印发了山西省深化采 煤沉陷区治理规划 (20142017 年) 、 山西省采煤沉陷区综合 治 理 工 作 方 案 (2016-2018 年)等文件。为确保资金及时 足额到位,提高资金使用效率, 山西财政牵头制定省采煤沉陷区 综合治理项目资金管理办法,明 确了中央、省、市、县、企业、 个人资金分级负担的资金补助政 策。对采矿权主体存在的,搬迁 安置项目按照中央 40、省级 10、市级5、县级5、企业 30、个人10的比例负担,其 他综合治理项目按照中央 20、 省 级 20 、 市 级 15 、 县 级 15、企业30的比例负担;对 采矿权主体灭失的,各级财政负 担比例相应提高,明确省市县三 级财政分级配套,为项目推进提 供资金保障。 (二) 中央及省级资金安排 情况 截至目前,省级财政已累计 下达资金148.36亿元,专项支持 采煤沉陷区综合治理工作,其 浅析山西省采煤沉陷区 综合治理资金使用管理 □赵乃文陈小强田骁王欣 -- 17 调研报告 中中央109.77亿元,省级配套 38.59亿元。分项目安排看搬迁 安置项目,下达补助资金130.46 亿元,其中中央 100.37 亿元, 省级配套 30.09 亿元;基础设施 和公共服务设施建设项目,下达 补助资金1.52亿元,其中中央 0.74 亿元,省级配套 0.78 亿元; 矿山生态环境恢复治理项目,下 达补助资金 8.2 亿元,其中中 央4亿元、省级配套4.2亿元;矿 山地质治理和土地复垦项目,下 达补助资金6.52亿元,其中中 央 3 亿元、省级配套 3.52 亿元; 另外,从中央补助资金中安排 1.66亿元,用于全省矿山生态环 境专项调查(0.56亿元) 、矿山地 质环境专项调查资金(1.1亿元) 。 二、项目进展及资金使用情 况 搬迁安置全省投资计划下 达实施 64 个县、242 个乡镇、 1134个村、193872户、520842人 的采煤沉陷区综合治理搬迁安 置。采取集中新建安置方式涉及 107949 户、占比 55.68,截止 2019年10月底,竣工户数73139 户、竣工率 67.75,入住户数 25498户、入住率23.62;采取 货币化安置方式涉及 85923 户、 占比 44.32,截止 2019 年 10 月 底,已签订搬迁协议户数68254 户、签约率79.44,已完成政策 资金发放户数42681户、资金发 放率49.67。 矿山生态环境恢复治理项 目截至2019年7月,计划下达 的53个矿山生态环境恢复治理项 目 , 52 个 项 目 开 工 、 开 工 率 98,24个项目已完工、竣工率 45.3。 矿山地质治理和土地复垦项 目截至2019年8月,56个矿山 地质环境治理项目,主体工程已 完工54个、竣工率96.4,其中 确定的16个重点复垦区项目主体 工 程 已 完 工 13 个 、 竣 工 率 81.25;已完成搬迁村庄 253 个,已完成旧房拆除村庄57个、 拆除率22.5,已完成土地复垦 村庄14个、复垦率5.5。 根据对太原市、阳泉市、忻 州市、吕梁市、大同市、朔州市 等6个市、15个县区的实地抽样 调研数据,资金到位率(指各级 配套资金到达县级财政的比率) 为86.10,使用率(指项目实施 主体实际使用资金的比率) 为 71.60,结余率(指实际结余未 使 用 的 所 有 资 金 的 比 率) 为 29.08。 三、存在的问题 (一) 项目计划与实际需求 不匹配,资金使用不充分 山西采煤沉陷区灾害在全国 最为严重,沉陷区面积大、受灾 人口多、治理任务重。据统计, 全省因采煤造成的采空区面积近 5000平方公里、约占全省国土面 积的 3,其中沉陷区面积约 3000 平方公里 (占采空区面积 60) ,受灾人口约230万人,由 此导致的历史欠账非常多。 当初在争取中央资金150.43 亿元时,由于时间仓促,基础工 作不太扎实,特别是治理规模任 务的调查统计较为粗放,项目准 备严重不足,项目计划与实际需 求不匹配,形成争取到的中央补 助资金安排150.43亿元,目前只 下达了 109.77 亿元,所结存的 40.66亿元,因无对应项目计划在 “睡大觉” 。而另一方面,采煤沉 陷区人民群众许多迫切的现实需 求,又因无钱推动而无法满足。 (二) 地方财力与支出矛盾 突出、配套资金到位率低 在治理过程中,部分市、县 因财政困难,通过公共预算安排 政府配套资金压力较大。全省县 级配套资金到位率仅有 46.6, 缺口很大。特别是对于采矿权主 体灭失的,相应支出兜底责任全 部都压在县级财力上,资金筹措 难度很大。 根据调研,朔州、大同市未 落实矿山生态恢复治理市级配套 资金;吕梁市本级应给柳林县配 套 2254.13 万元、至今未配套, 应给孝义市配套 7524.10 万元、 只配套 1947.00 万元;孝义、原 平2个县县级配套资金至今尚未 落实。忻州市原平市和吕梁市孝 义市在2018年成为体制管理型直 管县后,之前应该由市级配套的 资金,市级不愿配套、造成资金 缺口。如忻州市2018年前应给原 平市配套13337.06万元,实际配 套2566.87万元。 尤其贫困县财力有限,无力 安排与上级补助相应的配套资 金。如忻州市静乐县是国家深度 贫困县,实施的6个搬迁安置项 目 县 级 应 配 套 资 金 1521.38 万 -- 18 调研报告 元,由于财力有限,配套难度很 大。太原市阳曲县属于省级贫困 县,县级财政应配套 890.59 万 元,由于财力不足,至今未配 套。大同市浑源县是国家级贫困 县,2019年一般公共预算收入预 期可实现18470.00万元,其中搬 迁安置项目拨付 4500.00 万元, 约占24,超出县级财力承受范 围。 (三) 企业主体责任未压 实,项目资金缺口无人兜底 部分煤炭企业重视程度不 够,主动性不足,配套出资意愿 不高,企业配套资金到位率不 高,全省企业配套资金到位率 85.6。一方面,一些企业经营 效益差,配套困难;另一方面, 很多效益好的企业不愿对项目进 行资金缺口兜底,造成地方政府 与企业协商难度加大,群众对煤 矿意见加大,冲突加剧。另外个 别项目因采矿权主体认定存在争 议,导致企业配套资金不能到 位。 从省属企业配套到位情况 看省属7大煤炭企业配套资金 应 到 位 234318 万 元 , 已 到 位 180211万元,到位率77。其中 7 大煤企资金到位情况分别为 山煤集团应到位6685万元,已到 位6518万元,到位率98;潞安 集团应到位 8697 万元,已到位 8075万元,到位率93;同煤集 团应到位 76814 万元,已到位 69089 万元,到位率 90;焦煤 集团应到位83742万元,已到位 67884 万元,到位率 81;晋煤 集团应到位17368万元,已到位 12068 万元,到位率 69;阳煤 集团应到位 7236 万元,已到位 4895万元,到位率68;晋能集 团应到位 33776 万元,已到位 11681万元,到位率35。 市县企业配套到位情况也不 理想,调研过程中发现,吕梁市 柳林县企业配套资金短缺1675.96 万元,太原市古交市企业配套资 金短缺503.90万元。 同时,采取集中新建方式安 置搬迁,项目工程不仅周期长、 而且由于用地、拆迁等问题导致 所需投资都会出现不同程度的增 加,但按照规定标准为每户补偿 12.084 万元 (按每户补偿 60 平 米、每平米价格 2014 元计算) , 如扣除个人10自筹部分,每户 实际获得补偿资金只有 10 万多 元。而在实际情况看这10万多 基本不够。一是60平米的补偿标 准 较 低 , 目 前 的 安 置 房 都 在 80-100平米左右,居民搬迁还需 要承担较大费用;二是多数县乡 算下来每平米造价远远超出补偿 金额范围。如太原市晋源区安置 房项目在分摊土地成本、前期费 用、政府规费和公用建筑成本 后 , 每 平 米 造 价 高 达 3233.04 元,如按60平方米计算也需要近 20 万元。项目资金缺口由谁承 担,地方和企业存在很大争议分 歧。 (四) 基础设施配套门槛 高,导致资金覆盖面受限 由于乡土及生活习惯等缘 由,县乡在集中安置采煤沉陷区 村民时,很难集中于几个小区, 多数仍按就近便利原则进行搬迁 安置,导致安置较为分散。但根 据现行基础设施各公共服务设施 建设补助条件,要求“采煤沉陷 区搬迁安置户数原则上在150户 以上,且搬迁安置户数占整个小 区户数比例不低于80” 、 “新建 小区的主体工程建设进度(按资 金支付计算) 已超过 80” 。这 一限制性条件导致部分县区安置 房建设的地上表面附着物清理及 拆迁资金等建设前期费用、公共 面积费用、基础设施配套资金、 人防费用等缺乏资金支持。特别 是近年来,随着乡村振兴战略的 不断落实,清洁取暖与人居环境 改善的要求不断提高,更凸显了 基础设施配套方面的不足。 如阳泉市平定县西锁簧村搬 迁安置项目为整村搬迁,村委办 公场地及卫生所等公共配套设施 建设和村内道路硬化等工程资金 缺口达到1500万元。大同市浑源 县搬迁安置项目中,道路、供 水、排水、供热等基础设施需要 5900 万元,服务搬迁群众的教 育、卫生、基层组织、文化等公 共服务设施需要3000万元,完善 小区配套的围墙、绿化、监控等 后续工程和工程超概算内容需要 4000万元,加上工程监理费和其 他二类费用需要3000万元,资金 缺口达到15900万元。 (五) 项目推进缓慢,资金 拨付率低难以清算 截止 2019 年 11 月底,下达 到各市县的各级采煤沉陷区治理 -- 19 调研报告 资金,仍未有一户进行清算,在 各市县财政置留的资金约 26 亿 元,尚未到达项目。就其原因, 一方面是受制于配套资金及缺口 资金未落实,无法推进,但也与 项目推进慢导致资金拨不出去有 很大关系。归纳起来,制约项目 工程进度和资金清算的主要原因 包括 一是新建搬迁安置项目,前 期手续和程序要求多,缺乏资金 支持。采煤沉陷搬迁与地质灾害 搬迁虽然资金标准一致,但程序 上,采煤沉陷区治理要复杂很 多,甚至比一般的行政审批类项 目要求更多,依据省发改委2016 (1134) 号文件,需可研编制完 成后,并附选址、环评、配套承 诺等各种前期手续后方可批复下 达资金,而这部分前期手续所需 资金不少,时间周期长,无形中 压缩了可直接使用于搬迁的资 金,加大了工作难度。 二是旧房拆除难。因为旧房 拆除难导致的搬迁困难、货币补 偿无法足额发放等问题已经成为 所有县区工作中的瓶颈,部分县 区为了推进工作,只能采取先对 补偿的60平方米房屋面积进行拆 除而不是整屋拆除的办法,导致 沉陷区居民居住环境差,安全隐 患多。 三是政策制定不平衡,村民 搬迁意愿动摇。部分县区涉及城 中村改造政策、易地扶贫搬迁政 策与采煤沉陷区政策并行,村民 更倾向于选择前者,搬迁积极性 受阻。如太原市晋源区金胜村因 周边村实行了城中村改造政策, 户均奖补资金300万元,而采煤 沉陷区搬迁安置户户均只补10万 元,导致该村部分村民产生较大 心理落差。忻州市静乐县涉及易 地扶贫搬迁政策与采煤沉陷区政 策并行,易地扶贫搬迁安置房是 依据户成员数来确定安置平米数 (每人不超过25平方米) ,而采煤 沉陷区安置房是每户不论人数均 为60平方米,人口数量多的搬迁 户面临搬迁后人多房少无法居住 的情况,导致部分村民产生搬迁 畏难情绪。 四是新建的搬迁安置项目建 设周期长(2-3年) ,资金拨付滞 后。工程完工验收后才能进行资 金拨付,导致资金滞留在县、乡 两级财政。如吕梁市孝义市未开 工的两个项目是2016年孟南庄搬 迁安置项目和南上庄搬迁安置项 目,受规模调减、前期手续调 整、土地手续上报受限、人防政 策收紧等因素的制约,目前刚准 备开工建设,上级配套资金滞留 孝义市财政两年之久。 五是工程验收时间长,资金 支出进度慢。矿山恢复和生态环 境治理建设要求高、验收程序多, 项目建设完工后,需要多部门全 方位进行审验,才可以进行资金 拨付,在此过程中,资金暂结余 在县财政。如太原市万柏林区西 山煤电地质环境治理项目中官地 矿项目未自验,其他项目自验后 正在整改完善中,均未办理竣工 结算手续。项目合同约定付款方 式为“进度款不超过60,太原 市初验后付款至80,省地环办 终验后全部付完” ,故造成结余 4217.95万元。西山煤电生态环境 治理项目中,各级财政专项资金 及企业配套资金共计34806.00万 元已全部拨付至企业专户,因建 设单位与施工单位约定预留40 的治理效果保证金,自工程竣工 之日起三年后经建设单位验收后 才能支付,已支付17724.00万元 (付 款 比 例 约 51), 结 余 17082.00万元。 四、政策建议 (一) 挖掘需求潜力,适度 增加项目投资资金 建立搬迁安置任务动态调整 机制。深入开展采煤沉陷区基本 情况调查,扎实底数,及时将漏 报和新增搬迁安置任务纳入资金 支付范围内,结合地方财力适度 新增一部分符合条件的新项目, 确保将中央补助资金用好用足用 出效益,发挥好政府资金引导作 用、要让钱跟项目,而不能让钱 等项目、使资金低效无效。 对有配套需求的搬迁安置集 中新建小区实施全覆盖。修订 山西省采煤沉陷区综合治理搬 迁安置集中新建小区基础设施和 公共服务设施建设项目暂行管理 办法 ,加大基础设施配套投 入,特别是在道路、供水、供 气、供暖和污水方面,以及成熟 搬迁安置小区学校等公共基础设 施、人防建设、公共用地建设等 项目,取消150户以上补助基础 设施费用的户数标准限制及对投 资额度的要求,核定户均基础设 施费用补助标准,按安置小区总 户数核定小区配套补助总额,有 -- 20 调研报告 效扩大基础设施配套范围,让安 居小区成为农民群众的“宜居小 区” 。 将旧房拆除和土地复垦项目 纳入政策支持范围,着力解决基 层反映强烈的让群众“搬得走、 般得好”问题。从根本上保障搬 迁安置进度,解决旧房拆除难问 题,实现了人居环境的改善与幸 福指数的提高。 (二) 分类化解项目资金缺 口,以资金激励带动进度 取消贫困县县级配套。针对 调研中发现的贫困县资金紧张配 套难的问题,根据中共中央、国 务院关于打赢脱贫攻坚战的决 定 “严格落实国家在贫困地区 安排的公益性建设项目取消县级 和西部连片特困地区地市级配套 资金的政策,并加大中央和省级 财政投资补助比重”的精神,取 消全部贫困县县级配套资金,约 可为贫困县免除7.56亿元。 体制管理型直管县市级配套 资金由省级财政承担。我省涉及 采煤沉陷区综合治理工作的有4 个县区(原平、孝义、襄垣、介 休) ,现行政策为“2018年后由 省级负担原市级承担的对试点县 支出配套责任,试点县只承担政 策规定的县级配套部分。 ”根据 采煤沉陷区治理实际,四县均为 治理重点县,工作任务重,资金 缺口大。为了使体制管理型直管 县能够充分享受“增财力不增支 出”的改革红利,增强县域经济 活力,提高试点县基本公共服务 能力,对于2018年前产生的市级 配套短缺,建议由省级财政承 担。 加大力度奖励支持任务重进 度快的县市。将采煤沉陷区治理 项目作为重点民生工程,列入县 区政府的年度考核指标,建立限 时完成制,实行目标责任制,进 一步压实主体责任,使治理工程 真正成为政府的“走心”工程。 确保治理工作有组织、有步骤、 有计划地推进。 强化“19”工作机制,细 化压实企业主体责任。由牵头部 门负责,强化“19”工作机 制,细化各项任务落实,完善政 府引导、企业配套、群众参与的 治理办法,健全完善资金分担机 制,按照“谁受益,谁治理;谁 开采,谁恢复”原则明晰企业责 任,激发企业治理主动性,对采 矿权主体存在的,由企业对项目 建设进行政策兜底,对采矿权主 体灭失而地方财力困难的,由省 财政通过一般转移方式给予适当 帮助,合力推动项目有序有力推 进。 积极探索社会力量参与建设 的新机制,引导激励社会资金参 与采煤沉陷区治理,鼓励涉农金 融机构开展农村土地整治、基础 设施配套完善的信贷业务,提升 治理成效,切实把好事办实,把 实事办好。 (三) 强化资金统筹和监 督,切实提高资金使用效率 强化资金统筹,加快资金下 达和拨付使用进度。积极借鉴涉 农资金整合的经验,比照“渠道 不乱、用途不变、集中投入、形 成合力”的原则,鼓励在县级集 中资金、捆绑使用,打通资金壁 垒,统筹用于采煤沉陷区治理项 目。建立资金统筹使用倒逼机 制,对有结余资金的县,不得再 申请资金,对新下达的投资任 务,可先从结余资金中安排,待 结余资金清零后,方可申请新资 金,确保有限的资金发挥最大的 效益。 强化资金监督,推行资金清 单管理,紧紧围绕资金下达率、 拨付率和使用率,建立横向部门 间信息沟通机制和纵向定期通报 督导制度,围绕每年度开工建设 的目标任务,紧盯竣工率、签约 率等关键指标,全面记录各级各 项资金到位和使用情况,对市、 县推进情况持续坚持月度排名通 报,加强考核。建立项目定期清 算制度,对各市县实施3年以上 项目情况进行全面摸底清算,甄 别调整一批项目,鼓励加快一批 项目、终止退出一批项目,对新 项目严格执行到期清算制度,根 据清算结果对各市县资金使用效 率效果进行考核评比,拿出一部 分补助资金作为激励资金,奖优 罚差,推进全省采煤沉陷区推进 综合治理工作及早完成、取得实 效。 作者单位山西省财政厅经 济建设一处 责任编辑胡仙荣 -- 21