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中国石油大学ChinaUniversityofPetroleum,借鉴欧美经验发展中国天然气产业构建中国天然气法律和监管框架研究,中国石油大学工商管理学院罗东坤,,主要内容,,第一部分中国天然气立法和监管现状分析第二部分欧美天然气立法和监管经验分析第三部分中国天然气立法和监管建议,,第一部分中国天然气立法和监管现状分析,中国天然气管理体系变革进程中国天然气法律体系发展过程中国现行天然气法律体系分析中国现行天然气管理体系分析中国天然气立法的必要性,中国天然气管理体系变革进程,,中国天然气管理体系变革进程,,中国天然气法律体系发展进程,,中国天然气法律体系发展进程,,中国天然气法律体系发展进程,,中国天然气法律体系发展进程,,中国天然气法律体系发展进程,,中国天然气法律体系发展进程,,中国天然气法律体系发展进程,,中国天然气法律体系发展进程,,中国现行天然气法律体系分析,,中国现行天然气上游法律体系分析中国现行天然气中游法律体系分析中国现行天然气下游法律体系分析中国现行天然气税收制度分析中国现行天然气HSE法律体系分析中国现行天然气法律体系综合分析,中国现行天然气上游法律体系分析,,,,,,,,1986年以后，中国陆续颁布实施了矿产资源法、矿产资源法实施细则、对外合作开采海洋石油条例、对外合作开采陆上石油条例、矿产资源补偿费征收管理规定、矿产资源勘查区块登记管理办法、矿产资源开采登记管理办法、探矿权和采矿权转让管理办法等项法律法规。此外，国土资源部还制定了一些专门针对油气管理的部门规章。,,中国现行天然气上游法律体系分析,矿权管理矿产资源法是资源管理的基本大法。明确矿产资源属于国家所有，矿权管理实行国家登记制度；建立了矿权有偿取得和依法转让的法律制度。矿产资源补偿费征收管理规定，健全了矿产资源的有偿使用制度。勘查区块登记管理办法、开采登记管理办法和探矿权和采矿权转让管理办法，进一步明确了矿权有偿取得和依法转让制度。,中国现行天然气上游法律体系分析,,对外合作1982年对外合作开采海上石油条例，首先允许外国企业参与合作开采中国的海洋石油资源，标志着中国油气产业开始对外开放。1993年对外合作开采陆上石油条例，进一步加大了利用国外资金和技术合作勘探开发油气资源的力度，合作范围逐步扩大。2001年中国政府为了履行加入世界贸易组织的承诺，参照世界贸易组织对商品和服务贸易及采购的规定对这两个条例进行修改。,中国现行天然气上游法律体系分析,,存在问题矿权管理过于依赖法规和部门规章。矿权取得和转让不完全以竞争的方式进行。缺少市场化运转的矿权转让市场。上游经营者的市场准入不规范。上游领域仍然存在行政垄断经营。许可证内容模糊不清。缺少公正解决争议和仲裁的内容。,中国现行天然气中游法律体系分析,,大多数关键内容存在空白“西气东输”管道建设项目的优惠政策进口设备免税外商贷款进口设备免增值税和关税特殊项目特殊处理允许外商成为控股方允许扩大业务范围国家给予“西部大开发”的其他政策,中国现行天然气中游法律体系分析,,存在问题法律体系存在空白影响了投资者的信心。“个案处理”存在问题。审批标准和程序模糊，缺乏透明度。管输费用确定的标准不明确。法律体系中缺少监管的内容。跨国管道项目缺少相关法律内容。,中国现行天然气下游法律体系分析,,城市配气管理国家层面管理依据1991年城市燃气安全管理规定和1997年城市燃气管理办法。城市层面管理依据各地制定的城市燃气管理条例或城市燃气管理办法。配气企业市场化改革2002年关于推进市政公用事业市场化进程的通知2004年市政公用事业特许经营管理办法,中国现行天然气下游法律体系分析,,对外开放2002年外商投资产业指导目录将城市配气系统的建设和经营列入了限制类，并且要求中方持有主要的股份，这在以前是属于禁止类的项目，这表明了中国开放下游配送业务的态度。,中国现行天然气下游法律体系分析,,存在问题许多关键问题存在法律空白。不同城市配气的特许经营权实施和协议内容存在很大差异。法律体系中缺少监管的内容。定价的制度不透明、不合理。下游产业准入的资质标准不明确。天然气产品质量和服务质量的标准不明确。,中国现行天然气税收制度分析,,天然气上游,国内陆上企业勘查和开采的许可证费资源补偿费资源税增值税所得税其它税种,国内海上企业和外国公司矿区使用费。增值税所得税,中国现行天然气税收制度分析,,天然气中、下游,天然气运输营业税所得税其他税种,天然气配送增值税其他税种,中国现行天然气税收制度分析,,优惠政策,,,流转税，具体包括进口海洋石油设备免税、进口陆地石油设备免税、进口开采石油设备免税。所得税，具体包括能源交通项目减税、能源交通港口建设减税、石油企业资产折旧、勘探费用扣除。财产税、行为税，具体包括石油、天然气生产用地免税、工矿区用地免税、海洋石油企业用地免税。,中国现行天然气税收制度分析,,存在问题现行税制不符合油气开发的经济特点。资源税的征收机制不合理。生产型的增值税制度对天然气产业的投资有抑制作用。,中国现行天然气HSE法律体系分析,,员工健康法律体系许多一般性的法律法规都适用于天然气产业，包括1988年女职工劳动保护规定1994年中华人民共和国劳动法1997年职业性健康检查管理规定2001年职业病防治法,中国现行天然气HSE法律体系分析,,存在问题女职工劳动保护规定制定时间久远不能适应目前的实际需要。劳动法对于如何有效平衡劳动者与用人单位的力量差距缺乏制度设计。关于健康方面的法律争议处理程序环节过多，仲裁强制前置，不方便操作。此外，多数条文内容原则化，操作性不强，导致实施效果不佳。,中国现行天然气HSE法律体系分析,,安全生产法律体系安全生产适用的法律法规主要包括1992年矿山安全法2002年中华人民共和国安全生产法2001年石油天然气管道保护条例1991年城市燃气安全管理规定,中国现行天然气HSE法律体系分析,,存在问题矿山安全法主要针对固态矿产资源开采，很难适用于油气开采企业的生产经营活动。安全生产法惩处力度不够。安全生产法对监管部门表述不明确。安全生产法对安全生产监督管理部门的管理的职责、程序规定不明确。,中国现行天然气HSE法律体系分析,,存在问题石油天然气管道保护条例执法主体发生变化。条例规定管道企业对其使用的经依法征用的土地而油气企业认为没有必要采取征用土地的办法。条例有关法律责任方面的规定偏轻。条例对处理占压管道的问题未做具体规定。城市燃气安全管理规定缺少对一些关键问题的具体说明。规定缺少事前避免安全隐患措施的规定。,中国现行天然气HSE法律体系分析,,环境保护法律体系环境保护法和大气污染防治法以及国家环保总局依法制定的环境质量标准、污染物排放标准等,中国现行天然气HSE法律体系分析,,存在问题一些制度的具体做法、要求、程序、措施等不适应现实的需要。制度适用范围不够明确统一。制度内容比较原则，缺乏配套法规。监管的授权不明确，造成执法不力。排放制度不完善。,中国现行天然气法律体系综合分析,,法律体系的建立基于国有垄断，不能满足市场经济的要求。法律体系中的法律层次普遍较低，约束性不强，容易造成产业混乱。法律体系中存在空白，产生无法可依的情况。,中国现行天然气管理体系分析,,目前，中国制定天然气产业政策和产业监管的职能分散在多个不同的政府部门之中，主要包括国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、商务部。此外劳动部、公安部和国家安全生产监督管理总局也对天然气产业具有监管职能。,中国现行天然气管理体系分析,,政策制定和监管职能分散在多个部门，缺少协调。制定政策和实施监管的职能没有分开。现行监管不适应市场经济的要求。现行监管在某些领域存在空白。,中国天然气立法的必要性,,加强资源保护需要天然气立法建立现代监管框架需要天然气立法健全完善法律体系需要天然气立法立法不健全，没有形成完整的法律体系有关天然气输送、配送、液化石油气进口、监管等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法基本上还是空白现行立法已经不适应天然气产业的发展立法自身存在缺陷,第二部分欧美天然气立法和监管经验分析,,欧美四国天然气立法和监管分析欧美四国天然气立法和监管比较欧盟天然气指令分析欧美天然气立法和监管经验,欧美四国天然气立法和监管分析,,美国,立法和监管法律体系完善，监管机构法令有重要作用上游由内政部负责，中下游由联邦能源委员会监管立法和监管原则保护公众利益、公平合理、公开透明、鼓励竞争、市场机制、独立监管立法和监管制度设计专门的州级管道商务监管机构、政策制定职能和监管职能分离、分级监管、强制性非歧视第三方准入,欧美四国天然气立法和监管分析,,欧美四国天然气立法和监管分析,,英国,立法和监管法律体系完善，也有大量的指导性说明和经营公告监管机构天然气与电力市场办公室立法和监管原则公平合理、公开透明、鼓励竞争、独立监管、慎重稳妥立法和监管制度设计管网所有权和天然气所有权分离、允许全部用户自由选择供应商、放开交易价格管制、监管输送服务价格和质量、强制第三方准入、独立监管,欧美四国天然气立法和监管分析,,欧美四国天然气立法和监管分析,,荷兰,立法和监管上游适用矿业法，中下游适用天然气法监管机构ElectricityActAdministrationandSupervisionDepartment立法和监管原则维护国家利益、公平合理、公开透明、鼓励竞争、独立监管、稳妥谨慎立法和监管制度设计分阶段建立竞争性天然气市场、监管输送服务价格和质量、第三方准入、无歧视定价和准入、能源安全,欧美四国天然气立法和监管分析,,欧美四国天然气立法和监管分析,,西班牙,立法和监管上中下游一体化的油气法监管机构国家能源委员会立法和监管原则国家能源安全、市场准入、管网准入、独立监管立法和监管制度设计强制最低供应保证、供应商多样化、输送业务与供应业务分离、放开用户管制、监管自然垄断领域、强制第三方准入,欧美四国天然气立法和监管分析,,欧美四国天然气立法和监管比较,,欧美四国天然气立法和监管比较,,欧美四国天然气立法和监管比较,,欧盟天然气指令分析,,欧盟天然气指令分析,,欧盟天然气指令分析,,欧盟天然气指令对成员国产生了很大的影响。1998年英国已经建立了完全竞争的天然气市场，成为了欧盟天然气市场改革的榜样。西班牙所有消费者可以自由选择供应商管网、LNG设施实行强制第三方准入消减大规模供应商的市场份额荷兰在天然气指令规定的时间内逐步实现市场开放,欧美天然气立法和监管经验,,加强国内天然气资源开发市场准入井口价放开鼓励政策,建立竞争性天然气市场供应商多元化鼓励新的供应商进入市场限制或减小大规模供应商的市场份额进口天然气多源化缩减对天然气用户管制逐步放开对天然气用户的管制放开价格管制保护受管制用户,欧美天然气立法和监管经验,,建立竞争性天然气市场对自然垄断领域进行监管第三方准入加强基础设施建设运输管道之间引入竞争运输业务和销售业务分离供应安全安全监管最低安全存量供应多源化,欧美天然气立法和监管经验,,欧美天然气立法和监管经验,,监管政策制定职能和监管职能分离监管原则公开、透明、一致、独立、专业监管框架决策层的确定人员配备经费来源对其他职业和投资活动的限制建立绩效评估体系公众参与,第三部分中国天然气立法和监管建议,,中国天然气立法建议中国天然气监管建议中国天然气立法和监管发展完善路线,中国天然气立法建议,,基本原则引入竞争原则、市场化原则和公司化原则、建立现代监管框架原则、独立监管原则、科学发展原则、国家和地方利益兼顾原则、促进天然气产业发展原则,中国天然气立法建议,,基本原则引入竞争原则、市场化原则和公司化原则、优化产业结构原则、建立现代监管框架原则、独立监管原则、科学发展原则、国家和地方利益兼顾原则、发展天然气产业原则,中国天然气立法建议,,法律体系纵向法律体系基本法律、国务院条例、国务院部门规章和地方性法规以及各种行业标准、技术规范建议先制定国务院条例，成熟后上升为法律横向法律体系上游采用油气一体立法模式，中下游采用天然气单独立法模式完善上游法律体系，专门针对中下游立法,中国天然气立法建议,,具体立法建议制定天然气产业发展总体方针加强天然气资源勘探开发市场准入改革矿权管理改革天然气井口定价机制制定优惠财税制度加强环境保护，确保安全生产,中国天然气立法建议,,具体立法建议输配环节创造公平竞争的市场环境第三方准入自然垄断业务和非自然垄断业务分离输配服务价格和质量监管技术监管,建立竞争性天然气买卖市场建立符合市场要求的市场主体加强资质管理供应多源化放开天然气用户管制,中国天然气监管建议,,监管的发展趋势构建监管框架的原则政策制定职能和监管职能分离取消国家公司在政策和监管方面的职能独立监管,中国天然气监管建议,,构建监管框架设立独立监管机构监管原则上中下游一体的监管机构，实行国家和省两级管理监管机构职能发放许可证、确定价格方案、服务质量监管、技术监管、报告、接受投诉和解决争端,中国天然气监管建议,,构建监管框架采取规则和许可证相结合的模式构建监管框架对产业参与者的行为采用许可证模式设立监管机构，确定职权和工作程序方面采用规则模式监管结构和政策制定者的关系独立监管政策指导,天然气产业发展初期特点基础设施缺乏，天然气市场规模较小，产业参与者较少，法制不完善目标鼓励基础设施建设，增加天然气供给量，提高天然气消费比重手段设立统一管理能源产业的政府部门加强勘探和合理开发建立面向竞争的市场环境开拓天然气市场制定天然气法构建现代监管框架,中国天然气立法和监管发展完善路线,,天然气产业发展成型期特点基础设施初具规模，产业参与者显著增加，消费市场基本建立，竞争不足目标加强竞争，更多依靠市场力量手段输送业务和销售业务分离强制第三方准入逐步放开用户管制消弱具有绝对优势地位企业的市场势力缩减监管的管辖权,中国天然气立法和监管发展完善路线,,中国天然气立法和监管发展完善路线,,天然气产业发展成熟期特点存在众多的供应商和用户自由交易，形成了竞争的市场结构目标存在竞争的领域不再进行监管手段供应多源化市场完全放开根据需求建设充足的输送能力监管自然垄断领域的服务价格和质量鼓励天然气现货和期货市场的建立,敬请各位专家批评指正,谢谢大家,