对低碳省市建设规划原则及指标的建议.pdf

1 李昂1 杨鹂1 田智宇2 摘要 中国的低碳省市建设是确保2030年国家温室气体排放峰值达成的重要举措之一。本文回顾了一 系列近期颁布的，与能源消费、温室气体排放相关的国家/行业规划、工作方案以及指导意见等政府 文件，旨在从规划建设任务及量化指标等方面对低碳省市建设提出更具体的要求和建议。 这些具体任务和量化指标包括国家/行业规划中的重点任务、约束性和预期性目标，也包括国家 一些试点示范政策的任务和目标要求，以及一些行业法规、标准要求等。 不同地区在编制或者落实低碳建设规划时，可结合自身的资源禀赋及发展水平进行参考和借鉴。 同时，围绕这些具体任务和量化指标，也可以对地方的低碳发展水平进行更综合的对标和评估，促进 不同地区更全面系统地推动低碳发展。 城市是经济和产业活动的主要空间，同时 也是资源消耗和环境负荷比较集中的地区。据 联合国环境署的报告显示，城市消费了全球 60-80的能源，产生了75的碳排放UNEP, 2013。在气候变化的背景下，城市发展的碳约 束逐渐显现。 中国自2010年起开始在省市级层面开展低 碳试点工作，先后有三批，共计79个城市，6个 省和2个县成为低碳试点，践行城市建设规划及 经济运行的低碳转型。第一届中美气候智慧型 城市峰会时，23个中国省市地区组成了“率先 达峰城市联盟”，其意愿和行动为推动中国温 室气体排放尽早达峰做出了表率。 城市的经济运行具有复杂性，温室气体排放 来源具有多样性。由于对城市活动的维度和深度 定义不同，低碳城市建设缺少客观全面的评价指 标体系，也缺少相应的目标数据参考。这使得低 碳试点地区的工作重点难以突出，同时，给低碳 试点的评估带来了挑战，也为进一步的措施调整 设置了障碍。 城市的温室气体排放主要来自能源加工转 换、工业、建筑、交通、废弃物处理等部门。在 梳理了国家对于相关行业、领域的节能减排要求 后，我们认为首先，低碳省市建设应全面达到 国家各项规划中约束性目标和量化标准的基本要 求；其次，在低碳发展相关试点示范工作中，低 １绿色创新发展中心高级分析师 ２国家发展改革委能源研究所副研究员 低碳发展政策实践系列报告四 对低碳省市建设规划原则 及指标的建议 2 碳省市应努力达到试点示范提出的更高标准要 求；再次，在完成国家下达或试点示范任务之 外，鼓励低碳省市城市根据自身实际情况，提出 并完成更积极的低碳发展目标。 城市的低碳建设指标体系应包括定量指标和 定性指标，并从宏观层面和行业层面对关键指标 提出定量目标要求，总体上可以分为低碳发展总 体目标、低碳产业体系、低碳城市规划、低碳能 源、低碳交通、低碳建筑、城市碳汇和废弃物管 理这八个方面。 1. 低碳发展总体目标 地区低碳发展目标是对宏观经济碳效率的表 征，其中能源强度、碳强度目标作为约束性指标 已经纳入城市国民经济和社会发展规划纲要中。 在国家峰值提出之后，温室气体排放峰值水平和 时间也逐渐成为低碳城市建设的关键任务之一。 目前，81个低碳试点城市也全部承诺了碳排放峰 值。除重庆承诺2035年达峰外，其余城市均承诺 在国家峰值目标之前达到峰值。关键量化指标请 见表1。 表1 低碳管理体系量化指标 时限指标内容目标出处目标属性 2020年 2030年左右 单位GDP二氧化碳排 放 累 积 降 低 目 标 （比2015年） 18（省、直辖市 强度目标见附表） “十三五”控制温室 气体排放工作方案 “十三五”控制温室 气体排放工作方案 中美气候变化联合声明 单位GDP能耗降低 目标（比2015年） 15 约束性 约束性 预期性碳排放峰值目标 国家碳排放总量 达到峰值 表2 2020年省/直辖市碳强度下降目标（约束性）（与2015年相比） 编号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 城市 北京 天津 河北 上海 江苏 浙江 山东 广东 福建 江西 河南 城市 湖北 重庆 四川 山西 辽宁 吉林 安徽 湖南 贵州 云南 陕西 城市 内蒙古 黑龙江 广西 甘肃 宁夏 海南 西藏 青海 新疆 碳强度目标 20.5 20.5 20.5 20.5 20.5 20.5 20.5 20.5 19.5 19.5 19.5 碳强度目标 19.5 19.5 19.5 18 18 18 18 18 18 18 18 碳强度目标 17 17 17 17 17 12 12 12 12 编号 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 编号 23 24 25 26 27 28 29 30 31 3 务指导目录3作为行业转型的依据，引导全社 会投资方向和内容向低碳领域加快倾斜。同时， 配合国家重点节能低碳技术推广目录，为普 及推广节能低碳技术和产品提供参考。 2）重点领域的排放应率先达峰。工业领域应 对气候变化行动方案（2012－2020年）对工 业或者部分行业的温室气体排放提出了明确要 求工业领域的碳排放总量应在2020年趋于稳 定；钢铁和水泥行业的二氧化碳排放应保持在 2015年的水平。 3）大幅降低工业领域的非二氧化碳温室气体排 放。落实工业领域应对气候变化行动方案提 出的应“大幅降低工业生产过程含氟气体排放” 的目标。 4）利用国家或者行业标准、低碳产品认证4以及 领跑者制度等工具，系统提升低碳产业发展水 平。低碳省市建设应将高耗能产品能耗限额强 制性标准5作为高耗能行业的准入门槛严格执 行；同时，将“高耗能行业能效领跑者”6名单 中提出的行业先进值作为预期性目标，以确保行 业低碳发展的先进性。 2. 低碳产业体系 第二产业仍旧在多数省市的产业比例中占有 绝对优势。虽然二产内部结构有很大不同，从初 级矿产开采，原材料加工到电气设备制造、高端 装备制造，但整体结构仍以重工业为主。因此， 工业仍是大多数城市的主要排放部门。在这个情 况下，加快产业转型、提高工业能效以及燃料替 代成为了打造低碳产业体系的主要任务。规模以 上工业增加值能耗下降目标、主要产品生产综合 能耗、高耗能产品强制限额标准等是评价城市工 业低碳的重要指标。 多个城市出台促进产业转型、加快发展服务 业和战略性新兴产业的指导文件，将服务业、战 略性新兴产业占地区GDP比重作为预期性指标， 纳入城市国民经济和社会发展规划纲要。 除量化指标之外，地区低碳发展需要从产业 升级转型、限制重点领域排放以及执行高能耗产 品能耗限额标准等方面进一步采取强化政策和措 施。 1）进一步促进战略性新兴产业发展。将国家发 展改革委发布的战略性新兴产业重点产品和服 表3 低碳产业体系量化指标 时限指标内容目标出处目标属性 2020年 服 务 业 （ 第 三 产 业）增加值占国内 生产总值比重 56 15 “十三五”控制温室气体排 放工作方案 “十三五”控制温室气体排放 工作方案 国务院关于印发“十三五”国家 战略性新兴产业发展规划的通知 战略性新兴产业增 加值占国内生产总 值比重 预期性 预期性 3战略性新兴产业重点产品和服务指导目录其中列出了5大领域8大产业，40个重点方向下的174个子方向，近4000项细分产品和服务。 4 国家发展改革委、质检总局和国家认监委已经发布了两批低碳产品认证目录，共包括7类产品。 5 产品种类包括水泥、铜（锌、铅、镍）冶炼、建筑卫生陶瓷、粗钢生产、烧碱、常规燃煤发电、平板玻璃、焦炭、电石、合成氨、钛合金、 黄磷、电解铝、镁（锡、锑）冶炼、铜及铜合金管材、铝合金建筑型材、碳素、再生铅、氧化铝、铝及铝合金轧、拉制管、棒材、铝及铝合金热 挤压棒材、铁矿选矿、铝及铝合金线坯及线材、工业硅、钨精矿、铝电解用石墨质阴极炭块、铝电解用预焙阳极等。 6“高耗能行业能效领跑者”名单包括水泥、乙烯、合成氨、平板玻璃和电解铝这五大行业的行业能效先进企业及其能效数据。详细数值请参见表3。 4 2020年 发明、专利拥有量 年均增速 15 18 50 国务院关于印发“十三五” 国家战略性新兴产业发展规划 的通知 中国制造2025、工业绿色 发展规划（2016-2020年） 工业领域应对气候变化行动方 案（2012－2020年） 国 家 应 对 气 候 变 化 规 划 （2014-2020年） 规模以上单位工业 增加值能耗比2015 年下降 单位工业增加值二 氧 化 碳 排 放 量 比 2005年下降 预期性 预期性 预期性 22 “十三五”控制温室气体排放 工作方案 单位工业增加值二 氧 化 碳 排 放 量 比 2015年下降 预期性 减少35 强化应对气候变化行动中 国国家自主贡献 二氟一氯甲烷产量 （2010年水平） 预期性 560 吨钢综合能耗 （千克标准煤） 105 水泥熟料综合能耗 （千克标准煤/吨） 63 炼油综合能耗 （千克标准油/吨） 790 乙烯综合能耗 （千克标准煤/吨） 13200 电解铝液交流电耗 （千瓦时/吨） 预期性 73 25 71 60 95 10 中国制造2025 工业绿色发展规划（2016-2020 年） 工业固体废物综合 利用率 尾矿 煤矸石 工业副产石膏 钢铁冶炼渣 赤泥 预期性 工业绿色发展规划 （2016-2020年） 5 合 成 氨 综 合 能 耗 （千克标准煤/吨） 1300 480 23 纸及纸板综合能耗 （千克标准煤/吨） 单位工业增加值用 水量下降 预期性 79 工业固体废物综合 利用率 15 绿色低碳能源占工 业能源消费量比重 25 六大高耗能行业占 工业增加值比重 34 规模以上单位工业 增加值能耗比2015 年下降 40 中国制造2025 单位工业增加值二 氧 化 碳 排 放 量 比 2015年下降 预期性 减少67.5 525.69 kgoe/t543.01 kgoe/t 强化应对气候变化行动中 国国家自主贡献 二氟一氯甲烷生产量 （2010年水平） 乙烯 预期性 高耗能行业能效领跑者制度 2016能效领跑者企业名单 2020年 2025年 工业绿色发展规划 （2016-2020年） 市场手段 1082 kgce/t（无烟煤） 1229 kgce/t （非优质无烟煤） 1381 kgce/t（烟煤） 1010 kgce/t（天然气） 合成氨 6 年颁布了第一部居住建筑设计标准民用建筑节 能设计标准（采暖居住建筑部分），提出了在 1980～1981年当地通用设计能耗水平基础上普 遍降低30的节能目标7；1995年修订民用建 筑节能设计标准（采暖居住建筑部分），并将 节能目标在前一阶段的基础上再提高30，（即 总节能50）；2010年修订了两个重要的居住 建筑节能设计标准严寒和寒冷地区居住建 筑节能设计标准和夏热冬冷地区居住建筑节 能设计标准。前者将节能目标提高到65，后 者没有明确规定。 目前实施的行业标准为严寒和寒冷地区居 住建筑节能设计标准（JGJ26-2010）与夏 热 冬 冷 地 区 居 住 建 筑 节 能 设 计 标 准 （JGJ134-2010），夏热冬暖地区居住建筑节 3. 低碳建筑 中国的建筑用能已经超过全国能源消费总量 的1/4，并将随着人民生活水平的提高增加到1/3 以上住房和城乡建设部,2006。影响建筑领域 碳排放的因素有很多，包括建筑材料、建筑围护 结构、供热制冷系统、终端设备能效等。如果将 建筑的全生命周期考虑在内，居民生活习惯等也 会对建筑物的排放产生影响。 建筑节能设计标准水平和执行情况、既有建 筑物改造完成情况、绿色建筑比例和可再生能源 在建筑领域的使用是城市建筑低碳发展的关键指 标。 建筑节能设计标准是建设节能建筑的基本技 术依据，是实现建筑节能目标的基本要求。1986 7 严寒和寒冷地区的建筑节能设计标准的基准是在1980和1981年调查出的居住建筑的实际集中采暖数值，其他气候区的基准值则是计算能耗值。 低碳产品认证制度 96.62 kgce/t102.58 kgce/t水泥 12643.0 kWh/t12648.6 kWh/t电解铝 高耗能行业能效领跑者制度 2016能效领跑者企业名单 11.76 kgce/重量箱（600t/d 浮法线） 10.63 kgce/重量箱（900t/d 浮法线） 平板玻璃 低碳产品认 证目录 （第一批） 低碳产品认 证目录 （第二批） 硅酸盐水泥 平板玻璃 铝合金建筑型材 中小型三相异步电动机 建筑陶瓷砖（板） 轮胎 纺织面料 7 2018年 京 在 居 住 建 筑 节 能 设 计 标 准 （DB11/891-2012）中提出了更严格的75节 能标准，上海、重庆和陕西也出台了各自的地方 节能条例。 3）加强对公共建筑等重点用能建筑的监督管 理。严格执行住建部关于进一步推进公共建筑 节能工作的通知中的要求，对本地区级及以上 城市大型公共建筑进行全口径统计，将单位面积 能耗高于平均水平和年总能耗高于1000吨标煤 的建筑确定为重点用能建筑，实行分项计量与动 态监测，建立能耗限额标，并对50以上的重点 用能将建筑进行能源审计。应对单位面积能耗排 名在前50的高能耗建筑，以及具有标杆作用的 低能耗建筑进行能效公示。 4）将能耗标准作为新建公共建筑项目核准和备 案的强制性门槛，并将建筑能效专项测评作为竣 工验收备案的强制性要求。8 考虑到建筑使用过程中产生的碳排放。低碳 城市在推广使用终端用能产品能效限定值、能效 等级和标识等方面也应该有所突破。 能设计标准（JGJ75-2003）和国家标准公 共建筑节能设计标准（GB50189-2005）。其 中，前两项标准是配合十二五规划对节能的要 求，于2010年8月1日实施。这些标准确保了建 筑节能目标的实现。在此基础上，城市建筑领域 还应采取以下措施支持低碳化发展 1）城镇新建建筑严格落实强制性节能标准。执 行由国家发改委和住建部制定的绿色建筑行动 方案，城镇建筑设计阶段要100％达到节能标 准要求，加快推广普及绿色建筑。同时，加强施 工阶段监管和稽查，切实提高节能标准执行率。 并严格建筑节能专项验收，对达不到强制性标准 要求的建筑，不得出具竣工验收合格报告，不允 许投入使用并强制进行整改。 2）鼓励制定更严格的、适应地方气候条件以及 建设条件的地方建筑节能标准。由于国家标准和 行业标准覆盖范围较广而具较强的通用性，因此 不可能针对性地完全满足各不同地域条件下的建 设需要。鼓励不同地区应根据本地区条件和当地 的建设经验，采用的不同技术指标和技术要求制 定的严于国家标准的地方建筑节能标准。例如北 表4 低碳建筑量化指标 时限指标内容目标政策出处目标属性 新建建筑中绿色建 材应用比例 30 绿色建筑中绿色建 材应用比例 50 示范试点工程中绿 色建材应用比例 70 既有建筑改造中绿 色建材应用比例 80 促进绿色建材生产和应用 行动方案 预期性 预期性 预期性 预期性 8 引自关于进一步推进公共建筑节能工作的通知 8 2020年 北方采暖地区有改造 价值的城镇居住建筑 节能改造完成率 100 绿色建筑行动方案的 通知 预期性 可再生能源在建筑领 域能源消费比例占建 筑能耗 15 住房城乡建设部关于进 一步推进可再生能源建筑 应用的通知（财政部） 预期性 城镇绿色建筑占新建 建筑比重 50 国家应对气候变化规划 （2014-2020年） 强化应对气候变化行 动中国国家自主贡献 预期性 国家机关办公建筑和大型 公共建筑节能监管体系建设 实施方案 制定可再生能源建筑应用专项规划 地级市新增可再生能源建筑应用面积不低于200万平方米，或 应用比例不低于30 直辖市、副省级城市应用面积不低于300万平方米 优先支持已出台促进可再生能源建筑应用政策法规的城市 能耗监测 能耗统计 能源审计 能效公示 制度建设 4. 低碳交通 交通业是全球温室气体的第二大排放源李, 2013。2012年，中国交通部门的碳排放占全国 碳排放的6左右刘,2015，但随着汽车保有量 的增加以及人民生活水平的提高，交通行业的碳 发展城市公共交通有助于实现交通的节能减 排。日本对交通工具碳排放的监测表明，公共大 客车单位运输量的二氧化碳排放仅为私人汽车的 30左右，轨道交通的排放量更低，步行和自行 车等慢行交通方式则是零碳排放交通。 可再生能源建筑应用城市 示范实施方案 试点类 9 2020年 主体、轨道交通和快速公交适度发展的公共交通 服务网络；市区人口100万以上的城市以及暂不 具备建设城市轨道交通条件的城市，应积极推进 快速公交系统建设，并逐步形成快速公交网络。 100万人口以下的城市以公共汽电车为 主体的公共交通服务网络。 在此基础上，低碳城市可以对照城市公共 交通“十三五”发展纲要及贯彻国务院的实施意 见提出的指导，因地制宜的提出各自的发展目 标 2020年，城区常住人口300万以上的城市基 本建成公交专用道网络，与城市轨道交通、快速 公共交通系统等共同构成城市快速通勤系统。 2020年，城区常住人口100万以上的城市全 面建成城市公共交通运营调度管理系统、安全监 控系统、应急处置系统，基本实现跨市域、跨省 域的公共交通“一卡通”互联互通。 此外，交通运输部还组织实施了公交都市 建设示范工程，系统提出了示范工程的建设指 标体系，其中包括20条考核指标，10条参考指 标和3个特色指标。低碳城市可以将此作为预期 性目标，指导低碳交通工作。 交通业是全球温室气体的第二大排放源李, 2013。2012年，中国交通部门的碳排放占全国 碳排放的6左右刘, 2015，但随着汽车保有量 的增加以及人民生活水平的提高，交通行业的碳 排放会大幅增加。 城市交通运输领域的低碳目标包括公交分担 率、单位客运\货运量二氧化碳排放下降率、公 路\铁路\水运\航空运输周转量二氧化碳排放强 度、城市客运\货运结构等。 1）建设高效的城市交通体系，优先发展公共交 通。按照贯彻国务院的实施意见提出的工作要求 “推进城市综合交通规划和城市公共交通规划编 制工作，经城市人民政府批准后纳入城市控制性 详细规划。” 2）搭建与城市规模相匹配的交通系统。以交 通运输“十二五”发展规划提出的方案为指 导，积极发展适合城市实际的公共交通服务网 络。 300万人口以上的城市以轨道交通和快速 公交为骨干、以城市公共汽电车为主体的公共交 通服务网络； 100－300万人口的城市以公共汽电车为 表５ 交通运输量化指标 时限指标内容目标政策出处 城区常住人口500万人以上城市 公共交通分担率 城市公交机动化出行分担率９ 城市交通绿色出行分担率10 城市公交站点500米覆盖率 城市公交站点30米覆盖率 城市公共交通来车信息预报服务 40 60 75 100 80 建成区全覆盖 中共中央 国务院关 于进一步加强城市规 划建设管理工作的若 干意见 城市公共交通“十 三五”发展纲要 9城市公交出行分担率为统计期内，中心城区居民城市公共交通的出行量与全方式出行总量之比。 10 绿色出行分担率是指统计期内，中心城区城市公共交通、自行车、步行等绿色出行量与全方式出行总量之比。 目标属性 预期性 10 城区常住人口300万-500万人城 市公交出行分担率 城市公交及机动化出行分担率 城市交通绿色出行分担率 城市公交站点500米覆盖率 城市公交站点30米覆盖率 城市公共交通来车信息预报服务 城区常住人口100万-300万人城市 公交出行分担率 城市交通绿色出行分担率 城市公共交通来车信息预报服务 30 60 80 100 70 建成区基本全覆盖 30 80 主要客运通告全覆盖 国家应对气候变 化规划（2014-2020 年） 城市公共交通 “十三五”发展纲 要 城市公共交通 “十三五”发展纲 要 常住人口100万人一下城市 公交出行分担率 城市交通绿色出行分担率 城市公共交通来车信息预报服务 20 85 主要客运通告全覆盖 中共中央 国务院 关于进一步加强城市 规划建设管理工作的 若干意见 城市公共交通“十 三五”发展纲要 预期性 预期性 预期性 城市建成区平均路网密度提高至 （公里/平方公里） 8 中共中央 国务院 关于进一步加强城市 规划建设管理工作的 若干意见 预期性 道路面积率15 中共中央 国务院 关于进一步加强城市 规划建设管理工作的 若干意见 预期性 当年生产的乘用车平均燃料 消费量 （升/百公里） 5.0 节能与新能源汽车 产业发展规划（2012 －2020年） 预期性 节能型乘用车燃料消费量 （升/百公里） 4.5 节能与新能源汽车 产业发展规划（2012 －2020年） 预期性 2020年 11 2020年 城市客运单位客运量二氧化碳排 放比2015年下降 12.5 “十三五”控制 温室气体排放工作 方案 预期性 单位客运周转量二氧化碳排放比 2010年降低 5 国家应对气候变 化规划（2014-2020 年） 预期性 公路运输单位货运量二氧化碳排 放比2010年降低 13 国家应对气候变 化规划（2014-2020 年） 国家应对气候变 化规划（2014-2020 年） 国家应对气候变 化规划（2014-2020 年） 国家应对气候变 化规划（2014-2020 年） 预期性 水路运输单位客货运周转量排放 比2010年 13 预期性 能源强度指标与2015年相比 营运车辆单位运输周转量能耗下降 其中营运客车下降 营运货车下降 营运船舶下降 26左右 8左右 7左右 “十三五”控制 温室气体排放工作 方案 预期性 民用航空单位客货运周转量的二 氧化碳排放比2010年降低 11 预期性 市区人口100万以上的城市，万 人公共交通车辆拥有量 城市公共汽（电）车进场率达到 公共交通占机动化出行比例 16标台 70 60 交通运输部关于 贯彻落实国务院 关于城市优先发展 公共交通的指导意 见的实施意见 预期性 铁路单位运输工作量二氧化碳比 2010年降低 15 预期性 12 消费结构，降低电力系统的碳排放水平。城市在 低碳能源领域应包括以下任务 1）设定煤炭削减目标。大幅削减煤炭消费总量 是中国能源结构转型的关键组成部分，加之大气 污染的程度加剧，限制煤炭消费应成为低碳城市 的重要举措之一。严格执行重点地区煤炭消费 减量替代管理暂行办法及加强大气污染治理 重点城市煤炭消费总量控制工作方案11中的目 标和任务 到2017年，北京市煤炭消费量比2012年减 少1300万吨，天津市减少1000万吨，河北省减 少4000万吨，山东省减少2000万吨。 至2020年年底，重点城市煤炭消费总量要较 上一年实现负增长。 5. 低碳能源 化石能源在中国的能源结构中占据主导地 位。2015年，中国的能源消费为43亿吨标煤， 其中，煤炭消费量为39.6亿吨，占能源消费总量 的64.0，比2014年下降了2个百分点国家统计 局, 2016。水电、风电、核电、天然气等清洁能 源消费量占能源消费总量的17.9国家统计局, 2016。如何提高非化石能源比例，扩大电力在 终端利用中的比重，提高能源加工转换效率水平 以及煤炭的减量和替代，是低碳城市在能源领域 的主要评价指标。火电供电煤耗标准、可再生能 源占一次能源消费比重已经列入国民经济和社会 发 展 规 划 纲 要 以 及 电 力 行 业 的 五 年 规 划 。 地方政府通过可再生能源电价补贴、城市煤 电升级改造、热电联产和区域集中供热等措施， 提高当地可再生能源发电的市场份额，改善能源 加快新能源汽车推广应用 的指导意见 城市公交出行分担率（出行总量含机动化出行和自行车出行、 不含不行）年均提升2 有轨道交通的城市公共交通出行分担率达45以上 没有轨道交通的达40以上 城市建成区公交线网密度达3km/平方公里 常住人口万人公交车车辆保有量达15标台以上 城市建成区公交站点500米覆盖率达90 公共汽电车运营时速年均提升5以上 新增或更新车辆中的新能源汽车比例不低于30 中央国家机关及城市政府机关新能源汽车占当年配备新车 辆总量比例不低于30 开展国家公交都市建设示 范工程有关事项的通知 试点类 11 重点城市名单保定市、邢台市、石家庄市、唐山市、邯郸市、衡水市、济南市、廊坊市、郑州市、天津市 13 提出的要求 新建燃煤发电项目原则上采用60万千万及以 上超超临界机组，100万千瓦级湿冷、空冷机组 设计供电煤耗不高于282、299克标准煤/千瓦 时，60万千瓦级湿冷、空冷机组分别不高于 285、302克标准煤/千瓦时。 对循环流化床低热值煤发电机组，30万千瓦 级湿冷、空冷机组设计供电煤耗分别不高于 310、327克标准煤/千瓦时，60万千瓦级湿冷、 空冷机组分别不高于303、320克标准煤/千瓦 时。 现役煤电机组加快改造升级，到2020年供电 煤耗下降到310克标准煤/千瓦时以下。 3）积极发展热电联产。在符合条件的大中心城 市，适度建设大型热电机组，鼓励建设被压式热 电机组，鼓励发展热点冷多联供。 重点地区人民政府要制定煤炭减量替代工作 方案，明确煤炭减量年度目标，并分解落实到各 市（区）县和重点耗煤行业、企业。 严格执行新建项目能评、环评等约束性制 度，确保新建项目能效水平达到国内先进水平， 对耗煤行业新增产能严格实行煤炭减量置换。 在建燃煤项目将产生的煤炭消费要纳入所在 地区煤炭消费总量削减计划统筹平衡。新建燃煤 项目在进行节能评估审查和环境影响评价前，应 满足所在地区煤炭消费总量削减要求。 重点城市限制高污染劣质煤使用，限制销售 强空气质量和能源（煤炭）消耗监测，做好煤炭 灰分高于16、硫分高于1的散煤。预警城市12 加消费总量控制预案。 2）大幅提升煤电效率水平。严格执行煤电节 能减排升级与改造行动计划20142020年 12 预警城市名单沈阳市、北京市、沧州市、太原市、西安市、南京市、乌鲁木齐市、成都市、武汉市、秦皇岛市 煤炭消费比重 58 能 源 发 展 “ 十 三 五”规划 约束性 2017年 表6 低碳能源量化指标 时限指标内容目标政策出处目标属性 非化石能源占一 次能源消费比重 13 9 能源行业加强大气 污染防治工作方案 能源行业加强大气 污染防治工作方案 天然气占一次能源 消费比重 预期性 2020年 非化石能源消费 比重 15 电 力 发 展 “ 十 三 五”规划 约束性 预期性 14 2020年 新建燃煤发电机组 平均供电煤耗标准 （克标煤/千瓦时） 300 10 国家应对气候变化规 划（2014-2020年） 能源发展战略行动计 划（2014-2020年） 预期性 电煤占煤炭消费 比重 55 能 源 发 展 “ 十 三 五”规划 预期性 燃煤热电机组装机 容量占煤电总装机 容量比重 28 煤电节能减排升级 与 改 造 行 动 计 划 20142020年 预期性 预期性 预期性 北方大中型以上城 市热电联产集中供 热率 60 电力发展“十三五” 规划 煤电装机比例55 电力发展“十三五” 规划 非化石能源发电 量比重 31 电 力 发 展 “ 十 三 五”规划 预期性 电能占终端能源消 费比重 27 能源发展“十三五” 规划 预期性 约束性 15 2020年 大型发电集团供 电二氧化碳排放 （克/千瓦时） 550 865 “十三五”控制温室 气体排放工作方案 电力发展“十三五” 规划 燃煤机组二氧化碳 强度下降到（克/千 瓦时） 见表7 全社会用电量中非水电 可再生能源电力消纳量 比重指标 新能源示范城市评价指 标体系及说明 申请基本条件 城市新能源利用量占能源消费总量比重≥6 或新能源利用量达到10万吨标准煤/年 评价要求（至少选择两项） 累计太阳能集热总面积≥100万平方米；或人均太阳能集热面积≥ 360平方米/千人 分布式太阳能光伏累计装机容量≥2万千瓦 分布式风电累计装机容量≥10万千瓦 生物质能利用总量≥10万吨标准煤/年 规模以上地热能供暖、热泵供暖（制冷）建筑面积≥300万平方米 各省区、市需完 成的可再生能源电 力配额指标 表7 2020年省/直辖市可再生能源配额目标 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 北京 天津 河北 上海 江苏 浙江 山东 广东 福建 江西 河南 湖北 重庆 四川 山西 辽宁 吉林 安徽 湖南 贵州 云南 陕西 内蒙古 黑龙江 广西 甘肃 宁夏 海南 西藏 青海 新疆 10 10 10 5 7 7 10 7 7 5 7 7 5 5 10 13 13 7 7 5 10 10 13 13 5 13 13 10 13 10 13 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 编号城市 可再生能源 配额目标 编号城市 可再生能源 配额目标 编号城市 可再生能源 配额目标 试点类 16 2020年 结构进行推算。农田则一般按照肥料使用量计算。 影响农业温室气体排放的因素有很多。其 中，饮食结构变化导致的养殖业规模扩大，是甲 烷排放增加的主要原因。此外，化肥使用量增 大、农药使用量的增加以及农业废弃物（包括秸 秆、猪粪、鸡粪等）数量的增加也造成了农业碳 排放的增加。 在前两批低碳试点城市中，有22个将低碳农 业作为大力发展的行业之一。这些城市在发展农 业的同时，应对其化肥、农药以及废弃物的回收 利用和无害化处置更加关注。 6. 低碳农业 农业温室气体排放包括农作物生产和畜牧业 的直接排放，以及农业生产资料加工的间接排 放。直接的农牧业生产的排放，占人类源排放的 10-12，全球各地区有差异张, 2015。 全球农业最主要的排放物，是甲烷和氧化亚 氮。甲烷排放主要来自畜牧业以及稻田的甲烷释 放；氧化亚氮主要来自旱地农田的排放。两类加 起来，占到农业温室气体排放的60张, 2015。 畜牧业和种植业排放的计算方法是不同的。 如畜牧业，根据存栏数、废弃物处理情况和畜牧 达性、公共空间等，这些因素将会影响到城市用能 结构、能耗总量以及碳排放总量。而这些参数中的 绝大多数都是造成城市碳排放的驱动因素。在城市 规划方面，低碳城市建设可以遵循以下原则 1）碳排放控制措施与主体功能区规划定位相一 致。落实中国国家自主贡献中的要求，“优 7. 城市建设\规划 在低碳城市建设中，合理的城市规划是减少 城市碳排放的重要手段，城市规划会决定以下重 要要素城市人口规模、城市人口密度、城市产 业结构、城市道路体系结构、城市路网密度、职 住 空 间 关 系 、 公 共 服 务 设 施 及 基 础 设 施 可 表8 低碳农业量化指标 时限指标内容目标政策出处目标属性 实施化肥使用量零增长 “十三五”控制温室 气体排放工作方案 关于打好农业面源污 染防治攻坚战的实施意 见 预期性 农田氧化亚氮排放达峰 “十三五”控制温室 气体排放工作方案 预期性 预期性 规模化养殖场养殖小 区配套建设废弃物处 理设施比例 75 80 85 规模养殖场配套建设粪污 处理设施比例 关于推进农业废弃物资源化 利用试点的方案 试点类 17 2020年 办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进 功能混合和产城融合”，“加强现有开发区城市功 能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型， 为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间。” 3）控制城市空间增长边界，高效利用城区土 地 。 落 实 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 （2014-2020）要求，“城市发展模式应以密 度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模 式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平 方米以内，建成区人口密度逐步提高。”同时， “严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓 延。”对于率先达峰城市，应探索对城市新区建设 规划进行碳排放评估13 。 化开发的城市化地区要严格控制温室气体排放， 重点开放的城市化地区要加强碳排放强度控制， 老工业基地和资源型城市要加快绿色低碳转 型”，“重点生态功能区要划定生态红线，制定 严格的产业发展目录，限制新上高碳项目，对不 符合主体功能定位的产业实行退出机制”。依照 国家新型城镇化规划（2014-2020），在 全国主体功能区规划确定的城镇化地区，按 照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的 原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系 优、功能互补强的城市群。 2）提高土地利用的混合度。落实国家新型城镇 化规划（2014-2020）中提出的“统筹生产 区、 13国家应对气候变化规划（2014-2020）。 表9 低碳城市规划量化指标 时限指标内容目标政策出处目标属性 2002年 发布 地级以上城市建成区 力 争 实 现 污 水 全 收 集、全处理，缺水城 市再生水利用率 黑龙江、吉林、辽宁、 内蒙古 北京、天津、河北、山东、 河南、山西、陕西、宁夏、 甘肃 上海、江苏、浙江、福建、 江西、湖北、湖南、安徽 广西、广东、海南 重庆、四川、贵州、云南 新疆、西藏、青海 80-135（升/人天） 85-140（升/人天） 120-180（升/人天） 150-220（升/人天） 100-140（升/人天） 75-125（升/人天） 20 中共中央 国务 院关于进一步加强 城市规划建设管理 工作的若干意见 城市居民生活用 水量标准（GB/T 50331-2002） 预期性 预期性 8. 森林碳汇 城市碳汇指标包括城市人均公园绿色面积、建成区绿地率和绿地覆盖率、森林覆盖率等。 18 2020年 表10 森林碳汇量化指标 时限指标内容目标政策出处目标属性 森林覆盖率 草原综合植被覆盖度 23.04 56 “十三五”控制温室 气体排放工作方案、林 业应对气候变化“十三 五”行动要点 约束性 预期性 林木绿化率29 全国造林绿化规划纲 要（2011-2020） 预期性 人均公园绿地面积（平方米） 建成区绿地率 绿地覆盖率 11.7 39.5 30 全国造林绿化规划纲 要（2011-2020） 预期性 示范类 35 25％ 35 33 9m2 5m2 60 40 20 15 80％ 80％ ≥0.5 国家森林城 市评价指标 预期性 城市森林覆盖率南方城市达到 北方城市达到 城市建成区（包括下辖区市县建成区）绿化覆盖率 绿地率 人均公共绿地面积（平方米） 城市中心区人均公共绿地（平方米） 城市郊区森林覆盖率 山区 丘陵 平原 南方平原 水岸绿化率 乡土树种数量占城市绿化树种比例 城市森林的自然度 19 2020年 完成“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施 建设规划中提出的“2020年底，直辖市、计划单 列市和省会城市垃圾得到有效分类”的目标。 2 推进餐厨垃圾无害化处理和资源化利用。落实 中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管 理工作的若干意见提出的“2020年，城市基本建 立餐厨废弃物和建筑垃圾回收和再生利用体系”