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工作论文 | 2014年12月 | 1 工作论文 执行摘要 随着城市化进程的加速，中国城市交通问题日趋复杂，仅 靠单一举措，如增加道路容量或公交优先已经不足以解决交通拥 堵、排放增加、出行安全等问题。城市交通解决方案必然从单一 措施向多措并举演化，那么现有的交通管理体制机制应如何应 对，这也成为亟待考虑的新问题。 本文主要试图解决两个问题一是中国当前城市交通管理体 制存在的主要问题；二是针对中国实际情况，提出城市交通管理 体制改革的可行性建议。文章从交通管理体系的现状出发，在总 结和借鉴伦敦、新加坡和中国深圳在城市交通管理体制上成功经 验的基础上，提出适用于中国其他城市的改革建议 战略层面 提高重视程度， 保证城市交通管理部门的权力、 定 位与城市交通发展战略方针相匹配； 机构职责 管理体制是整合还是分散， 要因地制宜， 不能 “一刀 切” ， 要根据改革中面临的阻力， 选择合适的方式（整合机构或 加强协调机制） ， 不应一味强调整合； 机构财政权力 确保改革后的城市交通管理负责部门， 在事权 和财权上的一致性； 执行和绩效监督 改进决策部门和决策机制， 统筹决策， 增加 执行机构的激励和监督机制， 增强决策的执行效力； 在执行 上， 划清政府和市场的关系， 调动市场机制； 在监督上， 加强对 决策和执行的监督， 形成长效监督机制； 人事和激励机制 加强技术培训， 提高人才质量， 形成公平合 理的人才激励机制。 中国城市交通管理体制改革初探 薛露露，张海涛 著 shaping up sustainable urban transport authorities in China status quo assessment and reing solutions 目录 研究背景 ......................................................................... 1 城市交通管理体制改革的需求 ..................................... 2 中国城市交通管理体制改革的意义 ............................. 3 研究目的 ...................................................................... 3 分析框架 ......................................................................... 3 研究范围 ...................................................................... 3 理论框架 ...................................................................... 3 研究方法 ...................................................................... 5 中国城市交通管理体制的现状和问题 ............................ 5 中国城市交通管理体制现状 ........................................ 5 中国城市交通管理体制中存在的问题 ......................... 6 中国城市交通管理体制改革的进展 ................................ 9 国内外城市交通管理体制改革经验 ............................... 11 案例城市选择 ............................................................. 11 案例分析 ..................................................................... 11 案例经验总结 ............................................................. 17 中国城市交通管理体制改革的建议 ............................... 21 改革启动的条件和时机 .............................................. 21 改革实施步骤 ............................................................. 21 改革的保障机制 ......................................................... 26 注释 .............................................................................. 27 参考文献 ....................................................................... 27 附录 .............................................................................. 28 引用建议薛露露、张海涛. 中国城市交通管理体制改革初 探. 北京世界资源研究所 2014. http/ 免责声明“工作论文”包括初步的研究、分析、结果和 意见。“工作论文”用于促进讨论，征求反馈，对新事物 的争论施加影响。多数工作论文最终将以其他形式发表， 内容可能会修改。 2 | 交通管理的内容与范畴也随之扩大。 因此， 提前谋划城市边缘 新开发区域的交通规划和管理， 向城市新建区域合理引导资 金， 提供数量合适、 质量高的交通基础设施和服务， 有助于城市 实现均衡式发展。 问题复杂程度的加剧 从一元到多元 随着城市化进程的加快， 城市人口、 机动车数量骤然增 加， 老建成区的交通基础设施和服务自然无法满足快速增长的 交通需求， 这就使得中国城市面临的交通问题已由从基础设施 和运营服务不足的一元化问题， 演变为城市交通拥堵、 能源短 缺、 交通排放迅速增长、 环境污染等多元化问题。 解决问题方式的整合 从单一到综合 传统的道路交通基础设施建设和公交优先等供给端政策 手段已经不能够完全、 有效地解决城市交通问题。经验证明 （Downs 1962），这些着眼于交通供给的策略，只会将交通 流从其他道路上吸引过来，诱导更多的出行需求，形成更加严 重的拥堵。实现可持续交通需要综合的“一揽子”政策，既需 要从供给端着眼（如增加交通设施供给），也需要从交通出行 需求着眼，影响普通居民（和外来居民）的出行选择，将居民 从能源消耗型城市交通模式转移到环境友好型城市交通模式。 而实施这些政策需要一个综合的机构，统筹人力、资金、技术 和数据等资源，并组织推进综合治理的措施实施。 研究背景 城市交通管理体制改革的需求 作为政府行政管理体制改革排头兵之一的城市交通部门，如 何实现管理理念和方式的转变，提高行政效率和服务水平，解决 快速城市化过程中日益显现的新问题，以适应社会经济发展和满 足公众需求，是当前城市交通管理体制改革的重要课题。 随着城市发展由生存型向发展型的转变，中国城市所面临的 交通问题已经由从传统单纯的基础设施和运营服务不足，演变为包 括排放在内的多元的，具有现代化城市特点的交通问题。加之城 乡一体化、区域一体化的发展，城市范围逐渐超越行政区范围，使 得交通问题成为区域性问题，例如京津冀城市群、长三角城市群、 珠三角城市群等。面对这些新挑战，单一的措施或方法纵使短期有 用，也很难长期凑效。因此，综合应用规划、公交优先、交通需求 管理等手段，才有可能较好地解决当今中国普遍存在的城市交通难 题。采取综合手段往往涉及庞大的横向和纵向政府部门，这对现有 的城市交通管理体系提出了新的挑战，具体体现在以下三个方面 城市功能范围的扩展 从城市中心区到城市边缘 动态的新型城镇化过程中， 随着城市功能范围的扩展， 新 建区的城市交通基础设施和服务因滞后产生紧缺。 同时， 城市 图 1.1 | 城市交通问题发展趋势 地理范围 区域性复杂 地方性简单 高效 低效 单一综合 解决方案 问题复杂程度 现在 未来 中国城市交通管理体制改革初探 工作论文 | 2014年12月 | 3 分析框架 研究范围 本文主要试图解决两个问题一是中国城市当前交通管理体 制存在的主要问题；二是如何改进城市交通管理机构，从而建立 适应发展需要和更有效率的政府组织机构。 本研究的研究范围界定如下 城市 介于城市交通的管理权归地方城市， 本文中城市主要指 具有自主管理权限的直辖市和地级市。 城市交通 本文中指城市内部客运交通。 主要包括城市道路交 通、 轨道交通、 步行、 自行车等模式， 不含城市货运交通、 邮政 等。 虽然一些地方城市已经或即将将航空、 水道、 铁路等对外交 通由中央政府管理纳入城市交通管理范畴， 但不在本文探讨范 围内。 城市交通管理部门 中国城市交通管理的职责比较分散， 涉及 的部门很多， 本文所指的城市交通管理部门主要是市一级的交 通委员会或交通局（统称为 “交委” ） 。 在名称上， 交通委员会和 交通局的区别在于 “交通委员会” 一般具有当地政府赋予的涉 及城市交通行政和行业管理相关的组织协调职能， 而 “交通局” 一般只有交通行政管理和行业监管的职能。 一些交通委员会还 设有专门的执法机构等。 城市交通管理体制改革 本文侧重于地方政府在面临城市交通 管理 “瓶颈” 时，自发地进行需求诱导型的体制改革。这种改 革具有实验性，尚未在全国普及，但一些先例城市，例如深 圳、北京，已经进行了相应的改革，形成城市交通的从政策 到规划、建设、运营、管理、服务、应急等一体化综合管理 机制，并统筹了城市道路（含公路）和交通运输（含公共交 通、轨道交通、长途客运、货运、水路交通等）等不同出行 模式，对国内其他城市有借鉴意义，也是国内城市交通管理 体制调整的大方向。 理论框架 根据组织机构理论中经典的“星状模型（star model）”，政 府部门在创建或改革中，需要系统地考虑五个的要素（Galbraith, J. R. 1995）才能够保证机构的正常、高效运转。这五个方面包 括战略、结构、过程、绩效和人事。 战略 指确定机构的目标； 战略目标在很大程度上决定机构的 职责范围、 决策和执行流程、 绩效考核及人员构成； 结构或者职能 指在机构战略的指导下对机构的权力和职责进 行划分， 具体包括组织架构、 职责界定等； 中国城市交通管理体制改革的意义 在2013年中国共产党第十八届三中全会中共中央关于全面 深化改革若干重大问题的决定中，明确指出要优化政府机构设 置，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政 运行机制，严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。这为 中央及地方政府的管理体制从转变政府职能，界定政府和市场的 边界，优化政府组织结构，到减少政府审批事项，再到权力监督 等方面都明确了改革的目标。 实行城市交通管理体制的改革具有三个方面的意义 对政府管理的意义 通过职能优化、 目标整合， 优化土地、 资金等资源的配置与 使用， 提高政府服务的效率和能力水平， 减少部门内和部门间的 消耗， 解决机构庞大、 主体分散、 政出多门、 沟通协调不畅、 效 率低下、 行政管理成本高的问题。 对企业和社会的意义 通过政府职责改革， 简化行政审批体制， 建立开放、 公平的 竞争平台， 改变国有企业对交通基础设施和服务行业的垄断， 鼓励民间资本投资城市基础设施建设和运营领域， 让企业、 社 会更有创造力， 降低基础设施建设和服务运营社会总成本， 释 放生产力和流动资本， 并带动更多的就业。 对城市和市民的意义 随着政府职能从政令型向服务型转变，交通基础设施 和服务作为一项公共服务， 一方面， 能进一步改善政府公共 服务的质量， 强化政策实施效果， 更好地服务公众， 提升城 市运行保障能力， 另一方面， 不仅能进一步提高居民生活质 量， 也能提升城市经济集聚效应， 促进城市经济的发展。尤 其中国正处于快速城市化的过程中，城市交通基础设施和 政策的发展不仅能够促进地方经济发展（提升地价、 促进产 业转型等等）， 也关系到城市的空气环境和市民生产生活质 量改善。 研究目的 本文是世界资源研究所中国可持续和宜居项目“可达的中 国城市（Accessible Cities）”的系列报告之一，旨在从城市交 通管理体制的视角，探讨城市交通可持续发展的体制基础，为 可持续交通政策制定、投融资机制和政策执行提供必要的保障 机制。 本文受众包括城市交通主管部门及相关机构、垂直关联的国 家政府机关（如交通运输部），以及关注城市可持续交通领域的 非政府机构同行。 4 | 战略决策 作为城市交通最高决策层， 其决策往往受行政因素 影响， 制定城市宏观交通发展目标、 战略规划（例如远期交通 规划、 重大交通基础设施投融资、 城市土地利用规划等） ， 并参 与重要交通政策决策， 保证这些战略和政策与宏观经济、 环境、 社会等规划和目标之间的协调性。 在中国城市中， 这些职能的 承担者不是城市交通委， 而是市委市政府、 市人大 （或议会） 、 城 市发改委、 规划部门和交通部门 等。 战术决策 在战略决策基础上， 制定可操作的项目规划、 年度 计划、 技术标准、 规范指南、 一般项目投融资、 服务定价、 行业 监督和管理机制，以及大型城建项目交通影响评价（如北京 市）等，保证城市交通发展的战略得以实现。在中国城市 中，通常承担战术决策的部门是城市发改委、规划部门和交 通部门等。 执行 通过监督项目建设、 运营、 维护， 以及执行法律规范等， 以 保障规划和政策在现实中得到执行。 通常承担执行的部门包括 城市交通部门、 城市规划和建设部门以及交警等。 本文从城市一级交通部门管理体制入手，应用机构组织的 “星状模型”，从中国城市在交通管理体系上现状问题出发，在 过程 指在机构战略和职能定义下， 机构决策和执行实施的流 程， 以及机构内部和机构之间相互协调的机制等； 绩效 绩效系统的目的是把工作的目标和机构的战略目标结合 起来， 并为机构战略方向的完成提供动力和激励； 人事 指根据职能对政府或者企业组织内人员的选拔、 轮换和 培训等。 作为政府机构，其战略定位、职责和流程均视法律、规范以 及公众意见等多方面因素而定。其中，职责和过程的转变往往是 当前政府管理体制改革中备受关注的核心。 根据Kumar和Agarwal的总结，理想的城市交通管理机构应具 备如下职能 在横向管理中，城市交通部门涉足的城市交通领域包括基础 设施、运输系统、交通管理、交通信息化与智能化等方面。 在垂直管理中，城市交通部门的基本职能一般包括决策、 执行，而决策又可以分成两个隶属层次，即战略决策（strategic level）和战术决策（tactical level）。 图 2.1 | 星状模型概念图 来源galbraith, J. r. 1995 人事 绩效过程 战略 结构 / 职能  如何确定组织构架  如何管理各项工作  如何界定权利与指责  如何选拔人才 如何培训、管理人才 如何评价工作进展  如何进行决策  如何确定实施流程 如何建立协调机制 如何制定机构目标和战略 中国城市交通管理体制改革初探 工作论文 | 2014年12月 | 5 总结和借鉴国内外成功案例的基础上，提出适用于中国城市交通 管理体制改革的建议。 研究方法 为了更加深入全面地了解中国城市交通管理体制上的问题， 并提出可行的建议，本文主要采用两种研究方法 专家访谈和实地调研 研究团队在多个项目城市的项目执行中， 有机会了解不同城 市（一线、 二线城市）的交通管理体制情况， 开展实地调查以及 访谈地方有关专家， 得到一手资料， 并结合大量的文献研究作 为补充， 总结出中国城市交通管理体制现状问题、 改革进程和 改革中遇到的问题。 国内外案例分析 研究团队谨慎地选择了与中国城市具有可比性的国际城市 的城市交通管理机构， 包括伦敦交通局和新加坡陆交局， 借鉴 中国深圳市的交通委的模式， 总结其在交通管理体制转型中的 经验， 并根据中国城市的实际问题， 提出尽可能适应中国国情的 城市交通管理体制改革建议。 图 2.2 | 城市交通部门的组织机构和流程 来源根据 Kumar, a., agarwal, o.p. 2013 修改 中国城市交通管理体制的现状和问题 中国城市交通管理体制现状 不同的城市， 其交通管理体制也不尽相同， 这里主要分析尚未 进行 “大交委” 体制改革城市的现状。 中国城市的城市交通委员会职责是 承担公路、 水路建设市场 监管责任， 负责全市客运管理及出租汽车行业管理工作， 以及指导 交通运输枢纽管理工作。 换言之， 城市交通委主要负责城市之外的 道路建设和管理， 而城市内部仅负责城市客运交通的运营， 在一定 程度上暴露出职责范围较窄的问题。 除交通委之外， 管理城市交通的职责还分散在市政府、 发改委、 国土资源局、 规划局、 建设委、 公安局交警支队、 地下铁道工程办公 室和环保局等部门。 这些部门与城市交通相关的具体职责如下 市委市政府负责制定全市发展目标和任务， 为全市交通规划、 方案设计、 计划实施等， 指明发展大方向和奠定战略决策基础； 负责全市重大交通政策和建设项目的最终决策； 主持领导交通 相关部门协同工作。 发改委负责从宏观角度拟订全市国民经济和社会发展战略并为 政策制定收费定价交通融资 基础设施规划 运营公司 公共交通运营交通基础设施建设与维护 交通服务规划 战略决策 战术决策 实施执行 交通规划 城市交通发展战略 公共部门 私营部门 6 | 重大项目 （例如轨道交通、 大型城市道路、 桥梁、 隧道项目 ） 立项 与融资， 并负责制定和监管城市内 （包括城市交通行业）能源和 排放目标。 国土资源局负责编制并组织实施全市国土规划、 全市土地利用 总体规划、 土地利用年度计划， 为交通基础设施提供土地供应 保障。 规划局负责组织编制和实施市域城镇体系规划、 城市总体规 划、 控制性详细规划， 以及重点地区修建性规划， 参与研究制 定包括城市综合交通规划在内的专项规划， 并协调相互间的关 系， 组织重大项目的选址以及论证。 城乡建设委员会负责城市道路、 公共建筑项目、 市政设施建设， 及城乡建设资金的统筹管理和监督使用。 公安局交警支队 （或交管局） 负责对城市交通参与者（机动车及 驾驶员、 行人）进行管理， 维护道路交通秩序， 开展各项交通治 理整顿， 纠正和处理各种交通违章问题， 并管理停车。 地下铁道工程办公室负责城市轨道交通规划管理， 城市轨道交 通工程设计组织、 资金筹措、 工程管理、 线网规划用地控制管理 等。 环保局负责交通基础设施项目建设的环境影响评价工作， 以及 机动车排放相关问题， 例如机动车排放达标年审。 除了上述主要部门外， 城市交通还涉及一些需要协调和知会的 辅助部门， 具体包括（部门名称各地方城市叫法不同） 财政局， 主要职责是落实城市交通公共财政扶持政策。 科学技术委员会， 主要负责新能源车辆在城市的推广工作。 国有资产监督管理委员会， 主要负责城市基础设施建设、 运营 等相关的国有企业的考核和监管等工作。 经济信息化委员会， 负责城市交通信息化项目的立项和推广 工作。 中国城市交通管理体制中存在的问题 城市交通管理是复杂的系统工程， 无论已经改革或者面临改革 的城市， 都面临着与经济社会发展不相适应的问题。 从外因分析， 可归咎于城市交通管理体制的变革过程， 跟不上 城市快速发展和机动化进程， 导致交通管理部门在目标、 定位、 战略 以及职能上一直滞后于城市交通发展。 从内因分析， 存在着城市交通部门的战略定位、 机构结构、 职责 职能、 决策、 执行和监督过程， 以及绩效方式等深层结构性问题。 这 些问题不仅导致政府行政效率低， 影响了交通政策的制定和执行， 降 低了对城市交通基础设施和服务的投资者吸引力， 也导致了城市交 通整体服务质量不高 （见图3.1 ） 。 问题一战略目标层面 城市交通管理范式和战略观念上的误区或滞后 由于城市发展过快， 一部分城市缺乏综合交通战略性的考量， 另一部分城市的交通发展战略目标无法适应城市发展进程。 这直接 导致了交通管理部门定位的不清晰或者职能的落后。 首先， 在城市 交通的发展目标上， 国内城市缺乏目标定位或对目标定位的即时更 新。 事实上， 城市交通的目标应围绕社会经济发展宏观目标， 如提升 城市居民的总体福利， 为居民出行提供更加方便快捷、 安全和健康 的环境， 促进城市商业的发展， 并提升城市形象。 其次， 在政策手段 上， 由于目标导向缺失或者滞后， 一些城市仍然依赖道路拓宽、 机动 车限号、 单行线等短期和见效快的行政策略， 而忽视了长期、 可持续 地发展城市交通的战略目标。 这些观念上的误区或滞后体现在城市交通管理体制上， 不仅导 致城市交通主体的分散， 还造成权责的错位和不一致， 比如缓解城 市交通拥堵、 减少城市交通排放的重任主要由城市的交管局、 建委 等部门承担。 由于缺乏科学的发展目标和战略指导， 城市交通负责 部门没有政策决策的依据， 在职责范围内也不能从根源上解决问 题。 相反， 一些部门注重道路建设， 城市规划与城市交通发展脱节， 这些措施反而加大了交通拥堵和排放， 继而进入了越建越堵， 越堵 越建的恶性循环。 因此， 由于管理观念的误区、 缺乏对城市交通长远 发展的战略目标， 从而导致城市交通部门的职责和权力分配失衡。 问题二职责和结构层面 交通管理职责的分散或错位 当前体制下（见表3.1） ， 中国的城市道路由规划局、 建委、 交警 等多部门管理， 常规公交由交通委负责， 轨道交通由城市地铁办公 室， 而机动车的管理由交警负责。 这一分散的职责带来的问题包括 参与决策的主体相互分离， 交通决策、 规划缺乏统筹性， 且在具体政 策的执行和资源使用上缺乏协调， 影响部门联动， 横向互动， 难以资 源整合， 形成合力。 具体表现在 一是分散的规划主体导致公共交通和土地利用缺乏有机整合， 尤其是轨道交通的规划和土地利用规划脱节， 导致以公交为导向的 城市形态在规划阶段一直不能成型。 在交通模式之间， 城市多模式 交通无缝衔接和交通枢纽问题突出， 例如地铁和公交缺乏整合， 自 行车、 人行道改造与公共交通不能进行有机连接， 影响交通系统网 络化效益的发挥。 二是比对国际城市， 国内城市中的道路交通管理的很大一部分 职能由公安交管部门行使， 如对道路交通的组织、 城市道路交通设 施的设置和调整、 车辆和驾驶员的管理、 公交专用道的规划和设置、 交通秩序管理和执法处罚权等， 使得交警或交管部门承担了过多不 中国城市交通管理体制改革初探 工作论文 | 2014年12月 | 7 图 3.1 | 问题管理体制可能导致的结果 应承担的职责。 因此， 有必要进一步调整职责分工， 由交通警察专司 执法， 将其他职能如交通设施管理和交通组织等职能交由交通部门 统一管理， 提高执法效率和政策效果。 部门设立存在空白 不同交通模式在管理上条块分割， 也形成了管理上的 “空白” 。 目前大多数城市尚未建立统一管理非营运交通的部门， 对社会车辆 的管理一直由交委、 交警、 税务、 物价等部门分散管理。 这导致对非 营运车辆缺乏管理， 不能够应对社会车辆快速增长造成的拥堵及其 空气污染、 温室气体排放等负外部性问题。 另外， 一些政策创新或者 以服务为导向的交通政策， 如绿色出行、 低碳交通的公众宣传和传 播等等， 由于在部门职责上尚未有相应的定义， 因而也成为这些政策 在国内普及存在体制上的阻碍。 交通管理部门之间缺乏协调 纵向层面， 在自上而下的层面， 由于城市交通涉及很多决策主 体， 当不同交通管理部门之间存在分歧时， 往往会通过分管相关领域 的副市长进行最终协调解决、 拍板决策， 而在很多情况下， 与城市交 通相关的领域分别由不同的副市长分管， 这就在一定程度上增加了 协调解决的难度。 横向层面， 由于各部门利益各异， 部门间也缺乏协 调、 信息共享的动力。 协调机制的缺乏加剧了交通管理部门职责各自 为战的问题。 资金的分割使得资源没有得到优化配置和使用 其一， 城市交通基础设施建设属于资金密集型项目， 但是一些 城市用于这方面的资金没有被纳入城市正式预算体系， 缺乏可持续 的交通资金来源， 城市公共交通的投融资一直未得到重视； 此外， 由 于规划和运营部门的分离， 资金投入缺乏全周期规划， 导致城市交 通的建设资金受到过多的重视， 而运营和维护的资金被忽视， 从而 导致资金紧缺， 这在城市轨道交通建设中体现得尤其明显。 其二， 由 于管理的条块分割， 以及没有建立资金使用调配的优先排序， 形成 了以重视道路发展， 忽视公共交通发展和社会效益、 经济效益、 环境 效益最大化的投资痼疾。 其三， 部门的条块分割， 使得交通资金也随 之被切割成小块经费， 分散在所涉及的不同交通部门， 因而不能有效 缺乏政策凝聚力 管理目的不明确 消极的错误管理 执法监管不力 固定不变的路网 需求不满意 非法的、非正规的交通方式 投资组织最小化 低服务水平 道路网络管理 运营者反响 来源根据 meakin 2003 修改。 8 | 道路和城市建设轨道交通公交系统1公共停车设施社会车辆 决策 目标和战略2市委市政府、人大 规划和政策规划局、国土局 发改委、规划局、 国土局 规划局、国土局 （公交场站、出租车停靠 点、公交专用道规划） 规划局 （公共停车场规划） 交警 （交通需求管理行政措施， 例如机动车限购、限行） 交委 （公交运营线路规划） 交警 （路边停车规划） 交警 （道路交通规则） 投融资发改委发改委发改委、建委 收费定价 发改委 （道路收费） 发改委发改委 物价局、交警、 建委、交委 执行 建设监管 建委 （城市道路、 桥梁、 隧道、 人行道） 轨道交通建设监管 （地铁办） 建委 （公共交通基础设施建设监管 ） 公共停车场 建设监管 （建委） 交警 （公交专用道和自行车道的 施划） 园林局、城管 （道路绿化、照明） 信息化交警交委 运营监管建委、城管地铁办交委区政府 交警 （机动车牌照管理等） 执法交警 交警 （公交专用道监管） 交警、建委、城管交警 表 3.1 | 中国一般城市交通职责划分 地集中用于最亟需资金或社会效益、 环境效益高的地方。 此外， 单一 的交通政策缺乏统一的协同整合， 从而使资金投入难以发挥出最大 化效应， 而分散使用的小块经费也决定了交通政策难以 “多管齐下， 形成合力” 。 问题三过程层面 决策缺乏统筹和科学性 由于决策中， 不同部门目标和利益导向不一致， 使得交通政策 执行不协调， 反而背离可持续、 低碳交通的宗旨。 例如， 众多城市鼓 励公交优先已久， 但由于公交的用地划拨由城市国土部门负责， 而 道路规划和建设分别由城市规划和建委分管， 路权的划分则是交警 负责的范畴。 在决策过程中， 缺乏对不同部门利益的协调。 一些情 况下， 由于城市交警部门认为公交专用道占用了过多道路资源， 使得 道路更拥堵， 所以导致公交在路权上得不到保障。 由于目前尚未有 相应的机制促使部门间进行协作， 导致公交优先缺乏路权优先、 设 施用地优先、 资金安排的优先。 说明 橙色高亮显示的是不完全归纳的一般城市交委职责。 1. 除了轨道交通外的城市公共交通模式。 2. 城市宏观交通发展目标、战略规划和决策，例如交通发展白皮书、重大交通基础设施投融资。 中国城市交通管理体制改革初探 工作论文 | 2014年12月 | 9 城市交通决策上还普遍存在基础数据质量低、 数据分散的问 题。 例如， 不同部门统计数据不一致， 信息在部门间不能共享， 数据 缺乏整合等。 这在很大程度上制约了政策的科学性和规划的准确 性。 随着城市交通的复杂化， 城市交通已经成为一个需要数据和专 业知识进行科学决策的领域， 解决城市交通问题不再是只凭经验。 例如， 分析资金密集的大型基础设施建设， 尤其是地铁或者轻轨等 对城市交通拥堵起疏解能力的项目， 有必要基于科学数据， 合理预 测轨道交通的未来需求， 综合判断未来的运营水平、 资金运转能力 和票价水平， 从而避免轨道交通对城市财政造成的负担、 对提升公 共交通整体质量贡献度不大等问题。 另外， 由于很多政策忽视了与公众沟通和公众参与， 导致不 能服众， 譬如汽车限购政策、 大型基础设施建设项目， 或者价格 决策草率执行， 没有充分考虑公众意见， 也没有进行深入的可行 性分析， 不仅导致在政策执行过程中遇到各种当初决策中未考 虑的问题， 使得政策效果不佳， 也导致在某些情况下公众反对声 音大。 执行政策制定与执行分离，执行缺乏协调和评估 城市交通部门的职责一般包括决策（规划、 融资和收费）和 执行（建设、 执行和执法）两个主要功能。 然而， 在中国大多城市， “规划-建设-运营-执法和监管”则是分散在不同部门（见表 3.1）。 例如， 规划局和国土局负责道路和城市土地利用规划； 交通 委负责公共交通运营监管； 建委、 交警和城管则负责执法。 这带来 如下问题 首先， 在交通规划-建设-收费-执法的各个环节上， 需要 统一采取措施，相互辅助，才能保障政策的顺利实施。但由于 这些职能分散在规划局、 物价局、交警、建委等不同部门， 缺乏 统筹协调和监督机制， 使得在多个环节的工作不到位， 导致政 策的失效。例如， 停车收费政策，经常缺乏有效的规划和执法 上的保障， 停车建设滞后， 出现执法不严， 停车收费监管缺失， 缺乏对停车合理分配。尽管城市差别化停车收费政策是良方， 但由于以上的问题， 导致城市中心区出现 停车难、 停车乱、经 营管理服务不规范等问题，交通以静治动效果不明显。同时也 缺乏有效的机制解决在规划-收费-建设-运营等其他环节出现 的问题。 其次， 各部门习惯于制定政策规划， 而往往对政策的科学执 行缺乏激励、 监督和评价反馈的机制。 由于在执行决策中， 缺乏一 套与项目资金分配和人员绩效考核挂钩的监督、 制衡机制， 以及全 程跟踪、 及时的评价反馈机制， 使得决策部门只负责决策， 对于决 策的执行没有起到约束和管理作用， 导致一些政策在出台后效果不 佳， 不能及时进行调整。 例如， 国内多数城市提出的缓堵措施和战 略， 由于未能督促实施， 导致很多措施没有实现质变。此外， 在落 实中效果不佳时， 决策部门或是简单行政式的取消， 或是转而尝试 不同的政策措施， 在公众中容易形成解决交通拥堵、 污染排放难题 办法不多、 束手无策的印象。 执行政府与市场的界定不清 在执行上， 目前国内城市交通管理体制的主要问题， 体现在对政 府与市场的角色上界定不清晰， 导致政府既是政策制定者， 也是市场 参与者。 以城市公共交通为例， 部分城市的公共交通企业诸多建设 和经营性事务仍需要政府参与决策处理； 另外， 由于政府财政兜底， 因此， 企业自主经营意识和理念相对薄弱， 对控制成本、 运行效率提 升和改善企业投资回报率的动力不强。 此外， 城市交通管理部门对私营部门的管理上缺失市场化考 量。 一方面， 政府对公交运营部门的监管考核机制和评价标准缺失， 没有形成建设和运营企业基于绩效和服务质量的监管合同文本以及 有效的监督机制， 无法激励企业主动提升运营效率。 另一方面， 由于 进入建设与经营城市交通基础设施的门槛较高， 大量社会流动资本 以及私营部门相对高效的管理模式并未得到有效利用， 形成行业垄 断的问题。 中国城市交通管理体制改革的进展 中国城市交通管理体制历经了多次改革，呈现出“自上而 下”和“自下而上”两种方式。其中，中央政府发挥着“自上而 下”的统领作用。地方政府根据中央政府的改革模式，一直结合 实际进行相应的改革实践。地方政府改革发展虽然存在不均衡的 现象，但从本地实际出发、因地制宜地“自下而上”地进行城市 交通管理体制改革。 自上而下的改革 改革开放以来，中央政府根据不同时期的发展要求，先后进 行了六次政府职能转变。在这一系列改革中，“大交通”的部门 改革一直是政府机构改革的重点之一，但尽管如此，关于城市交 通的相关改革却只有一次 中央层面的调整2008年3月，根据第十一届全国人民代表 大会通过的国务院机构改革方案 ， 将原属建设部的指导城 市客运的职责， 整合划入交通运输部。 地方层面的调整 表现为由自上而下的改革倒逼而开展的小规 模城市交通管理体制转型， 即根据中央政府的职能转变， 地方 政府改革进行的跟进。 随着2008中央管理体制体制的改革， 地 方层面也大规模地出现将管理城市客运出租和公交的职能由 建委、城市规划部门，逐步移交到城市交通委。 自下而上的改革 自下而上的改革来自于城市自身需求，是城市自发主动地进 行自下而上的机构整合。由于是需求引领，体制转型更为开放和 10 | 图 4.1 | 中国城市交通管理体制改革现状 说明由世界资源研究所绘制，数据有效期（2013 年 11 月） 资料来源根据 pan, h.X., 2011 修改。 其中， 代表问题尚未解决； 代表问题并未在该类型的所有城市得到解决； 代表问题得到解决。 类型 I类型 I I类型 I I I 城市青岛、南宁沈阳、哈尔滨深圳 改革内容无城市道路交通整合并入交委职能实现职能和过程的整合 存在问题 战略定位 职能整合 过程整合 绩效改革 战略定位 职能整合 过程整合 绩效改革 战略定位 职能整合 过程整合 绩效改革 表 4.1 | 中国城市三种城市交通管理模式 城市 一线城市 二线城市 公交模式多样性 地铁已运营地铁规划或在建 经 济 发 展 水 平 城市 深圳 哈尔滨 西安 广州 成都 武汉 上海 天津 南京呼和浩特 济南 东莞南京 北京 重庆 大连长沙 青岛 太原大连 已实行大交委改革 的城市 未实行大交委改革 的城市 中国城市交通管理体制改革初探 工作论文 | 2014年12月 | 11 彻底。事实上，很多地方将“大交通”作为政府管理体制改革中 的重要环节。 当前，这种自下而上、需求诱导式的“大交委”改革在地 方上实际仅限于国内一线城市以及部分二线城市。除了深圳作 为“大交委”改革的领头羊之外，也包括北京、上海、广州和 成都等城市。经过粗略的统计（如图4.1），是否采取城市交通 管理体制改革与以下两个因素相关 城市的经济发展水平 城市出行方式的多元化（以是否修建地铁为标准）。 由于城市启动交通管理体制改革与以上的因素呈正相关关 系，这也在一定程度上说明地方自发式的体制改革是为呼应城市 快速发展中产生的新机遇和挑战而启动的，也是城市发展到一定 程度的必然产物。因此，考虑到中国城市的发展速度，更多的城 市将加入这种交通管理体制改革的行列。 由于地方发展水平不均衡，自下而上的改革深度和广度都不 尽相同。政府管理体制改革并非易事，城市在交通管理体制改革 过程中也存在各种挑战。因此，即便一些国内城市进行了管理体 制改革，但并不意味着在改革后，交通管理体制中存在的各种问 题已经得到根治。国内城市的交通委可大致分为以下三种类型 类型一大多数二三线城市交通委的现状，即其职责仅限 于城市公共交通的运营以及城市周边公路（水运）建设和 维护。