矿业权出让的几个问题.pdf

矿 业 权 出 让 的 几 个 问 题 Ξ 关凤峻 中国国土资源经济研究院,北京101149 摘要本文集中对矿业权出让过程中的实践问题,在政策层面进行了研究。对于矿业权出让的认识、 出 让的方式、 收益的分配、 底价的确定、 闲置矿权的出让、 非均衡出让、 减轻税费负担、 规范评估业务及如何 实施监督等几个突出问题,进行了分析研究,也提出了政策建议和主张。 关键词矿业权;出让;问题 中图分类号DF462 ;F12415 文献标识码A 文章编号10052590820020320004204 SEVERAL PROBLEMS ABOUT GRANTING THE MINING TITLE GUAN Feng2jun Chinese Academy of L and and Resources Economics , Beijing101149, China ABSTRACT The paper focuses the study around the policy on the practical problems in the course of granting the mining title. It analyses several prominent questions which exists in the following as2 pects understanding of granting the mining title , the way of granting , distribution of income , estab2 lishment of base price , the granting of idle mining title , unequal granting , reducing the burden of ex2 penses of taxation , normalizing the uation service and how to put supervision into practice. In the light of these aspects , it also puts forward some policy suggestions and proposals. KEY WORDS mining title ; granting; problem 11 经营矿业权大有可为。有人估计全国土地资源资产评估价值25万亿元,土地历来是政府 经营的重要资产,通过出让土地的使用权,在推动和引导经济发展的同时,也使政府获得大量的资 金。土地资产的价值,土地资源使用权的出让,由于能给财政带来收入,受到资源管理部门的高度 重视,也受到各级政府的高度重视。 也有人计算全国矿产资源潜在价值129万亿元。矿产资源潜在价值不是资产的评估值,矿产 资源经过开采、 加工、 冶炼等工艺环节成为矿产品,其数量要有很大的减少,价值要发生很大的变 化,一般讲都会有很大的减少。另外,资源自身的资产价值和其使用权的评估价值,尽管有联系,但 并不完全相同。尽管如此,100多万亿元的矿产资源潜在价值,其使用权的评估价值也是一个巨大 中 国 地 质 矿 产 经 济 2002年 CHINA GEOLOGY 1994年 毕业于南开大学,获经济学硕士学位;2000年毕业于中国地质大学,获工学博士学位。中国国土资源经济研究院院 长,研究员,北京大学博士后。 ● 专 家 论 坛 ● 的数量,估计会超过25万亿元。然而,人们似乎没有象看到土地资源资产价值那样看到矿产资源 资产价值,似乎还没有发现矿产资源也是政府经营的重要资产,通过出让矿产资源的使用权,在推 动和引导经济发展的同时,也会使政府获得大量的资金。矿产资源使用权的出让,也能给财政带来 收入,也应受到资源管理部门的高度重视,也应受到各级政府的高度重视。究其原因,主要是长期 的无偿使用,无偿获得矿业权的制度,使人们没有看到其间应有的资产收益。再一个原因就是矿业 权的过量投放,造成其价格远远低于价值,导致人们盲目地认为它的价值原本就不高。只要克服这 两点错误认识,政府经营矿业权是大有可为的。 21 严格限制矿业权审批。现在我们实行了矿产资源有偿使用制度,矿业权采取申请、 招标、 拍 卖等方式进行出让。但由于其中的申请方式往往是政府只对一个受让人,尽管也评估了,也付费 了,由于没有竞争,使得价格总是远远低于价值,也使得矿业权投放过量。 按商品交易的一般规则,一对一的谈判交易是最经常的形式,招标、 拍卖则适用于特殊商品的 买卖。矿业权是一种特殊的商品,采取招标、 拍卖的方式出让,使矿业权申请人通过竞争获得矿业 权,能使矿业权的价值和价格比较贴近,是应该坚持、 完善的好方式。而采取申请的一对一的出让 方式,由于政府主体的代表,并不能保证总是与政府的利益完全一致,因此,存在着人为因素可以把 价格降低的机会。从客观上看,矿业权这个特殊的商品,尽管有评估价格可做参考,但评估值与成 交价之间还没有找到规则可供遵守,因此也就极不规范,也存在着人为因素可以把价格降低的机 会。应该严格限制矿业权的申请、 审批方式,采取招标和拍卖方式。 31 出让收益分配要明晰。现在出让矿业权所得,没有明确的收益分配规定,而出让则是谁登 记谁出让,因此实际归同级政府所有。很显然登记是行政管辖权的划分,不应该不加思索地把资产 收益的分配等同于行政权力的划分,两者毕竟不是一回事。登记权力的划分主要是根据矿产的重 要性和矿床规模的大小,但这并不改变矿产资源的性质,它们都是国家所有的资源资产。国家可以 把登记的管辖权划分给中央、 省、 市、 县各级政府来管理,但其出让矿业权的收益却不应该完全相应 地归各级政府所有,这首先与矿产资源国家所有相矛盾。矿业权资产出让的收益完全归国家所有, 这应是毫无争议的,而国家的代表是政府,因此完全归政府所有似乎也是顺理成章的。这里存在的 问题是在分配上。国家是抽象的,具体的是各级政府,矿业权收益要在各级政府之间分配,更要在 国家和民众之间分配,这个分配应该是首要的和更重要的。 矿产资源是天赐之物,自在之物,归全国人民所有,其代表则是国家,而政府则是国家的办事机 构。由于政府负责社会公益服务和基础设施建设,理应分得一块资源资产使用权出让的收益,但资 源资产的收益,特别使用权的收益分配,应该充分照顾到依附于资源生活的群体。从某种意义上 说,所有的人们对具体的资源都有一定的依附性,如何划分倾斜的界限是要研究的政策问题。 41 出让底价确定要规范。现在出让矿业权,都要进行矿业权资产评估。而无论是招标还是拍 卖,通过竞争最后形成的交易价格都不可能与评估价完全相等,有时交易价高于评估价,有时低于 评估价。这与申请审批方式的交易价一般远远低于评估价有很大不同。如何解释这两种价格之间 的差距,是需要研究的理论问题,更是评估方法需要不断改进的原因之一。招标、 拍卖都要事先确 定底价,底价的确定是要以评估价作为参考。但从实践看,这其中存在着很大的随意性。一方面是 底价与评估价之间没有建立起相关的联系,没有一套理论和方法支持从评估价到底价的过渡。另 关凤峻矿业权出让的几个问题 200213 ● 专 家 论 坛 ● 一方面是在没有理论和方法支持的情况下,并没有建立起一套规范的操作程序。这样进行的招标、 拍卖,让人总会感到有点缺憾。人们在欢呼招标、 拍卖带来的令人振奋的喜悦时,似乎不太关注每 一个细节和程序。 因此,建议尽快完善招标、 拍卖的程序,并使之规范化、 制度化。对底价的确定,在没有理论和 方法支持的情况下,建议形成一套决策程序,把招标、 拍卖的行政操作人员和底价决策人员区分开 来。行政操作可以由登记出让的行政管理人员做,但他们不得参与底价的确定。底价的确定要聘 请有关方面的专家来完成,从目前看应包括矿业权评估师、 矿产储量评估师、 技术经济论证人员、 理 论工作者等。由他们根据制定的规则,参考评估价,结合具体的矿业权资源的内外部情况,以投票 方式确定底价。这样做不仅是科学的,也能防止腐败的发生。 51 出让 “闲置” 的矿权。现在有一种矿业经济现象应该引起重视,那就是有一些国有矿山占有 的资源按其现在的规模可以开采七、 八十年,上百年,有的甚至是两百年,这是不合理的。从资源的 配置上看是浪费。然而由于是在计划经济时期行政分配占有的,在实行采矿证管理之初,来不及调 整,发给了其相应的采矿证,使其合法化了。但另一方面,大量的乡镇矿业企业,没有后备资源,生 产难以为继,对这部分闲置的资源,有客观的需求。而国有矿山没有合理合法的渠道将一部分资源 的使用权出让给他们,在失去占有的使用权后,企业得不到好处,出让的收入要归国家所有。这样 一方面阻碍了矿业权的流转,阻碍了资源的有效配置,另一方面也迫使国有矿山和乡镇矿山采取非 规范的方式出让资源和侵占资源。国有大矿区的自办小矿,国有矿与乡镇矿的资源纠纷,都是渊源 于此。 对此提出的建议是允许出让这部分 “闲置” 的矿权,并把出让的权利赋予国有矿山,出让的收入 归矿业企业所有,专门用于解决职工的社会保险问题。此项政策的实施,关键要解放思想,资源是 国家的,但企业也是国家的,国家可以给其注入资本金,当然也可以把国有资源资产的收益注入给 企业,只要履行必要的程序,在理论上没有障碍。另外,国有矿业企业社会保障问题,并不只是企业 的问题,是社会问题,也是政府要解决的问题,从财政上给予补贴还不如允许他们经营闲置的资源 资产,可以说是不增加财政支出的好办法。对此,应组织开展专项研究,明确其中的理论和操作问 题,尽快形成办法和规定,使之在规范的政策法律环境中运行。 61 非均衡出让储备资源。矿业权出让,千万不能搞一窝蜂式的形式主义,严格说来,在出让的 过程中,无论是行政事务的操作者,还是价格评估的确定者,都不会在其中得到额外的好处,实在是 没有一哄而上的必要。矿产资源即便是同种矿产,由于其产地不同,其价值也会有很大差距。同样 内部条件的矿产资源的矿业权,在东部沿海经济发达地区和在西部边远落后地区,其交易价格会有 很大的差距。往往是东部的一个沙石矿的矿业权价格,要比西部的一个金属矿床的矿业权价格还 要高出许多。这说明了市场的需求强度不同,在市场经济条件下,应按市场规律办事,卖不出价格 的应该暂时不卖。因此,建议东部的矿业权应加快招标、 拍卖的步伐,而西部的则不急于出让,这对 国家经济整体有好处。 这样一来,在减少西部地区矿业权供给量的情况下,其价格自然会有所攀升。即便有些还卖不 出高价,从宏观和战略上考虑,也可把其视为储备的资源。其实,在当前技术经济条件下,能够有需 求的资源,将其储备不开发是不可能的,也是违背市场规律的。资源储备不能违背经济规律,也不 200213 中国地质矿产经济 ● 专 家 论 坛 ● 可片面的就储备论储备。把在当前技术经济条件下矿业权卖不出高价的矿产资源暂不出让其使用 权,就是对资源的储备。 71 简化减少税、 费、 款。现在勘查、 开采矿产资源,除去要象工业企业那样交纳各种流转税和 所得税外,还要交纳矿业权使用费、 矿业权价款、 资源税、 矿产资源补偿费及勘查登记手续费、 开采 登记手续费等,可谓名目繁多。应该说,每一项收费都有一定的理论依据,也都制定了合法的程序, 都有积极的一面。但现在看来,为了简化的目的,也为了减轻矿业企业负担的目的,很有必要对矿 业企业的税、 费、 款做一次梳理。体现政府行政权力的税收应该减少或减轻,作为政府公共事业投 资的成果矿业企业应只交纳工本费就可获得应用,作为政府产业开发投资的成果矿业企业要购买, 体现政府代表国家所有权利的有偿制度应该简明。 现在能够比较明确提出建议的是资源税没有立税的理论依据,补偿费理论解释存在问题,建议 取消资源税和现在的补偿费,设立权利金制度。 我国矿业企业面对入世,存在一个突出的问题就是竞争能力比较弱,其根源一是效益差,二是 规模小。政府能够帮助其增强竞争能力的措施一个是引导矿业企业以地域关联和产业关联为基 础,以资产联结为纽带的跨所有制的联合,在政策上支持组建大的矿业企业集团,甚至是跨国集团。 另一个就是简化减少税、 费、 款,降低矿业企业的外部成本,促使其效益提高,增强市场竞争能力。 81 规范评估业务交易。中介组织的作用和成长,当前还处在方兴未艾阶段,要想正确发挥他 的积极作用,就必须对其行为进行规范。中介市场需要研究的问题很多,在此只是集中于与矿业权 出让密切相关的一个问题,也就是评估业务承揽的买卖过程。矿业权出让评估机构的选择确定,是 出让人的权利,这个权利如果没有一套机制和办法的制约,极易导致不公平,甚至腐败,至少是使行 为的客观公正性变得不那么让人相信。 因此,建议评估业务 “买卖” 的过程,也要把行政操作系统和专家决策系统分别开来。一宗矿业 权出让的行政事务,应由行政管理机关操作,而最终选定哪个评估机构,则要由聘请的专家集体按 科学的程序决定。而且,规模稍大的评估业务,都应该采取招标的方式选择评估机构。聘请的专家 应包括矿业权评估师、 矿产储量评估师、 技术经济论证人员、 理论工作者等。聘请专家应事先建立 专家库,实际聘请时应在专家库中随机抽取。 91 不确认怎样实施监督。有关部门已经做出决定,对矿业权的评估结果不再进行确认。这是 一项正确的政策,消除了确认的消极方面。但不确认,如何能保证评估的客观真实性呢,的确是一 个客观存在的问题。一个评估机构,总是弄虚作假,其在市场中的信誉会下降,会遭到市场机制的 惩罚,最终会遭到法律的惩罚。但这要一个过程,是一个事后调整的机制,要付出代价才能得到评 判的结果。 最好的方法是中介组织的自律,这就必须建立起一套机制。成立行业协会、 利用舆论监督是一 个好办法。 “不确认” 呼唤矿业权评估协会的诞生,评估机构依靠政府确认的结束,客观要求评估协 会的监督。评估协会可以利用评估公正、 准确等指标组织行业内的评比,可以聘请兼职评论员对重 大评估业务和评估机构进行评论,可以在报刊等媒体上开辟专栏,公布评比结果和发布有关评论, 利用新闻媒体进行监督。 关凤峻矿业权出让的几个问题 200213 ● 专 家 论 坛 ●