大江大河水灾防治对策的研究.pdf

第 1 页概要自古以来我国就是一个水灾频繁的国家。根据有记载以来的历史资料统计，在我国常见的自然灾害中，水灾发生的次数最多、范围最广、累计损失最大；就水灾本身来看，发生的频率、范围和造成的损失均呈阶段性上升的趋势，近十几年来，达到了最严重的程度，成为我国经济发展、社会进步的重要制约因素，是当前亟待解决的一个重大问题。另一方面，在与水灾的长期斗争中，我国人民也对水灾的发生和发展规律有了相当程度的认识和了解，并积累了丰富的水灾防治经验。以下分五部分探讨水灾防治的可能性，回顾我国水灾防治历程中在技术、组织和制度三方面的进展，国外的水灾防治经验，最后提出完善我国水灾防治体系的建议。一、水灾防治的可能性根据长期观察和历史水灾调查，对已经掌握的与水灾有关的事实可以归纳为以下几点。水灾是按流域水系形成的，每个流域内的水灾类型基本上是确定的以七大流域为例，辽河、海河、长江和珠江流域的水灾均由暴雨洪水引起；淮河流域除年月的大水灾是因为水库垮坝造成的之外，其余均为暴雨洪水水灾；松花江和黄河流域常出现的水灾有暴雨洪水水灾和冰凌洪水水灾两种，但较大的水灾主要由暴雨洪水形成。而且，各大流域都发生过暴雨位置和暴雨特征相似因而洪水来量、位置和特征值相似的特大暴雨洪水重复出现的现象。例如，海河南系年和年的罕见暴雨洪水，海年和河北系年的特大洪水；长江中下游与淮河流域年和年、年的特大洪水；黄河中游年与第 2 页年特大年特大洪水；以及年与洪水，黄河上游年特大洪水年与松花江等，在气象成因、暴雨洪水的分布和特征值等方面均基本相同。从全国来看，近代发生的重大灾害性洪水，基本上都可以找到历史上相类似的实例。洪水预报预测的准确性越来越高洪水预报预测准确性的提高源于以下两方面的进展。第一，水文情报越来越丰富。掌握水文情报是进行洪水预报预测的前提。我国历史上最早观测的水文情报是降雨，在甲骨文中就已经有小雨、大雨和急雨等的定性描述。以后，水位、流量和泥沙等因素陆续列为观测对象。与观测项目增多相伴随的，是观测范围的扩大，并在世纪逐步建成布局合理的水文情报观测站网系统。正是由于这种长期积累，使得我国的水文情报观测不仅时间序列长，而且样本数量越来越多、规模越来越大、分布越来越科学、记载的内容越来越详细，因而为洪水预报预测提供了越来越好的基础。第二，水文情报的观测、传送方法和工具越来越先进。早期的降雨量和水位观测均由人工操作，世纪初期开始引入自动记录技术，以后又逐步开发出自动测报系统。早期的水文情报传递也是由人工完成的。世纪年代晚期以后，开始使世纪用电话、电报和传真；年代以来又增加了超短波、短波和卫星等传递方式，以及各种传递方式的组合。目前，水情自动测报系统和水文自动测报系统已经得到广泛的应用。正是由于水文情报的不断积累，水文情报的搜集、传送和运用手段的进步，使得洪水预报预测的准确性随之提高，减灾效益日益显著。在年、年两年，因洪水预报及时准确而减免的水灾直接经济损失分别达到亿元和亿元。洪水预报是汛期制定即时防汛抗洪决策、进行洪水调度的重要科学依据，而洪水预测则在时间上有较长的提前量（预见期），因而可以为通过更多的措施防治水灾、减轻水灾损失提供比较充裕的准备时间。为此，近些年来不同学科的专家开始使用不同的方法对暴雨洪水进行预测。这些预测结果相互检验、相互印证，第 3 页也达到了一定的精确度。例如，位专年开始，先后有从年的长江大家分别用种不同的方法预测出洪水，预见期年。最长达到可能的水灾范围可以界定在雨情、水情和工情已知的条件下，一旦发生洪水漫溢或溃堤，可能淹没的范围和深度乃至流速等洪水致灾特征值是可以预计的。首先，通过对长期水文资料的统计分析和历史洪水调查，可以了解到不同量级洪水的洪峰流量和洪水总量；其次，防洪保护区的地面高程和地表形态一定时期内也是比较稳定的。把不同量级洪水可能溢出或涌出河道的水量由低到高叠加到保护区内，得到的可能淹没范围就是不同量级洪水可能造成灾害的区域。再把这些不同量级洪水水量的淹没范围和淹没深度等洪水特征值绘制到地图上，得到的就是该区域的水灾风险图。通过这张水灾风险图，水灾风险区的居住者或财产所有者就可以了解到他们生命财产所面对的水灾风险，并考虑通过什么途径和手段降低乃至化解这种风险。年以来，我国的有关单位就实际上，自逐步开始进行万了七大江河约的洪泛区及沈阳、广州、深圳、海口、天津等大城市的水灾风险计算分析工作，并为部分地区或流域绘制了水灾风险图。其中，上海浦东新区的水灾风险图是年在家中外保险机构的共同赞助下，由中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所应用高新技术研究绘制的。该项成果的完成，为浦东地区制定合理的水灾预防方案和水灾防范提供了更准确、更科学的依据，将有力地推动水灾防治和水灾保险业的发展；同时还表明，即便是水灾防治这样公共性、不可分性非常强的活动，仍可以借助于社会和企业的力量来进行，而不必由政府大包大揽。本节的分析表明，在我们已经掌握每个流域的水灾类型、能够通过预报和预测了解洪水发生的时间和过程、一旦发生水灾淹没范围也可以界定的条件下，水灾是可以防治的。但在实际上，第 4 页因为在水文、水力、工程，以及社会、经济、管理、政策和决策等方面存在太多的不确定性，完全控制水灾还只是一种理想，在相当长的时期内难以实现。在这种情况下，更明智的做法是，把水灾防治的目标从根治水灾转移到把水灾损失降至最低上去。二、水灾防治体系中技术安排的进展在我国数千年的水灾防治历史进程中，随着对水灾发生发展规律认识和了解程度的加深，水灾防治策略和措施也不断改进。概括起来，大致可以划分为躲水、防水、分水和贮水等四个阶段。躲水上古时代，先民们以采集和渔猎为生，偶然受到洪水的侵袭，发现洪水像猛兽一样厉害，根本没有办法对付，只有躲避到洪水达不到的高处“，择丘陵而处之” 。此时洪水泛滥的范围与先民居住的区域基本上各自独立，互不相干，因而在大多数情况下是有洪水而无灾害。大约在年前的龙山文化时期，农业发展到锄耕阶段，并成为社会的基础经济。人们开始濒水而居，开荒种地，因为平原地区土质肥沃，水源丰富，有利于农业生产。但在汛期，居住地和耕地常常受到洪水泛滥的危害，需要采取措施解决这个问题。受水流自身形成的“天然堤”现象的启示防百，共工氏“壅川，堕高堙庳”，就是把高处的泥土、石块搬下来，垫在低处，甚至修一些简单的土石堤埂，抵挡洪水的进犯。之后鲧“作三仞之城” “、障洪水” ，采用的也都是垫高低处、乃至用堤埂把主要居住区和临近的田地保护起来等做法。防水大禹治水标志着人类采取积极措施防治水灾的开始。大禹治理的这场洪水与以往不同，它不仅淹没了广大平原，包围了丘陵和山冈，而且经年不退，人民的生活和生产活动长期无法进行。洪水的情况变了，自然需要采取新的措施。但鲧仍然沿用老办法，结果治水多年没有成功。禹受命接替鲧的工作后，“决九川第 5 页距四海，浚畎浍距川”，也就是利用水往低处流的自然规律，顺地形地势把壅塞的川流疏通，再把洪水引入疏通后的河道、湖泊或洼地，汇流入海。结果“水由地中行，⋯⋯然后入得平土而居 “桑土既蚕，是降丘宅土” ，亦即洪水全部归槽，人们从高处搬回来重新开始种田养蚕。如果把共工氏和鲧的方法称为“堵塞法”的话，那么大禹的方法就是“疏导法”。在“堵”和“疏”两种方法的交替使用中，衍生出了堤防。堤防的作用是把洪水约束在河槽内，显然，河槽断面越平顺、河水下泄速度越快。因此，防水阶段的主要措施就是修筑堤防和河道整治。堤防至迟在西周时期就已经出现，春秋中期已经较为普遍。世纪上半叶，堤防一直是我此后一直到国防御洪水的最主要手段。经过十几个朝代、余年的建筑、加固和修复，到新中国成立时，全国共有江万河堤防左右，其中集中在长江流域的湖区和圩区；其他比较重要的堤防分布在黄河下游、淮河下游、钱塘江和海岸（海塘）。大多数河道都是天然形成的。受地形地势等因素的影响，天然河道往往是弯弯曲曲的，水流横向摆动较大，不仅对河岸产生严重冲刷，而且不利于洪水下泄。堤防在约束河水的同时，也把随水而下的泥沙拦截在河道中。这些泥沙在水流较缓的中下游河段沉积下来，抬高河床，缩小河道的过水断面，也不利于洪水下泄。解决上述问题的办法，就是对河道（堤防）进行整治。整治措施视具体情况而定，主要包括裁弯取直、护岸和清淤疏浚等。其中，裁弯取直是为了缩短洪水的行程、增加河道的比降和过水流量，提高洪水下泄速度；护岸是为了增强堤岸的稳定性，抵御水流、风浪的侵袭和冲刷，以及控制河势；清淤疏浚是为了增加水深，扩大河道的过水断面，增加洪水下泄量。早期的护岸材料是“埽捆”，由树枝、薪草、竹等软料，分层夹以土石，卷制捆扎而成。将若干个埽捆叠加连接起来，沿堤防河岸沉入水中并加以固定，就起到了保护堤岸的作用，当然也之” ，第 6 页可以用来堵口和截流等。据考证，埽捆年前，大约出现在在汉代已有熟练的运用，一直延续至清朝。清淤疏浚也是河道整治的常用世纪初年，曾有由措施。万余人组成的捞浅军对太湖下游进行疏浚，并把清理出来的淤泥运到田里作肥世纪末在黄浦江上开始使用机料或用于修路。械进行清淤，以后逐步扩大到其他流域和地区。分水世纪末，随着筑坝技术的发展出现了水库，这项技术在世纪上半叶传入我国，拉开了我国水灾防治技术进展中分水阶段的序幕。但大量修水库、划蓄洪区、开辟分洪道还是在新中国成立以后，因此，分水阶段当自世纪年代初期算起。分水阶段所采取的技术措施，是在原有的加固、增修堤防和整治河道的基础上，兴修水库、划定蓄洪区和开辟分洪道等，以临时容纳和宣泄河道承泄不了的多余水量。此外，水土保持也是这一阶段的一项重要措施。新中国成立以后的几十年，是我国堤防修建、加固速度最快的时世纪期。到年代中后期，全万国共有各类堤防，是解放初期的倍多；保万护耕地，保护人口亿万，保护耕万地。其中主要堤防，保护人口亿。大多数堤防为土质，但城市的防洪墙基本为混凝土结构。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河七大江河共万有堤防，占全国堤防的万；保护耕地，占全国堤防保护耕地面积的；保护人口亿，占全国堤防保护人口的七大流域的河道综合整治也是在新中国成立以后进行的。其中，长江多中下，于游实施护岸工程年对荆江下段的中洲子和上车湾两处合计长度为的河道，通过裁弯取直缩短至；在黄河中下游修筑控制河势工程余处，坝、垛等护岸工程多道。长江、黄河、海河和淮河四个流域近年来共清淤土方亿年大水后，长江流。第 7 页域在洞庭湖区的团洲垸、围堤湖垸，淮河流域的南四湖和微山湖区，结合清淤进行安全设施建设，也收到了良好效果。水库具有多方面的作用。在水灾防治方面，水库可以拦蓄洪年座大中型水库。经过近水，削减洪峰。以前我国仅有年的年底，全国已建成大、中、小型水库不懈努力，到万座。其中，大型水库座，库容，总库容亿；中型亿座，总库容。亿这些水库在水库水灾防治中具有重要作用。如黄河干流的三门峡、刘家峡、龙羊峡等水库控制了黄河中游兰州河段和宁蒙地区的主要洪水；海河流域座大型水的山地丘陵面积，那里是洪水库控制了的座大型水的山地丘的主要来源；辽河流域的库，控制了座大型水库，基本控制了主要支流的陵面积；淮河流域的山地丘陵面积。这些水库和水库群的运用，调节了山丘区的大部分洪水，减轻了下游平原的洪水威胁。发生特大洪水时，洪水来量往往超过河道和水库的调节、容蓄能力。为此，新中国成立以来，我国先后在长江、黄河、淮河和海河四大万流域设置了个蓄、行洪区，总面积约，总蓄洪量亿。其中，荆江蓄洪区是在年设立并建成的。建成后的第二年即年长江发生特大洪水，荆江蓄洪区三次开闸分洪亿，降低沙市水位最深达，减少入洞庭湖水量亿，确保了江汉平原和武汉三镇的安全，对当时我国国民经济的恢复和发展起到了重要作用。年海河南系特大洪水中，西部山区漫过京汉铁路的洪水流量高达万，大大超过了下游河道的宣泄能力。但一系列分洪措施使天津等重要城市和津浦铁路安然无恙。黄河上中游地区严重的水土流失使大量的泥沙进入黄河，淤塞下游河道，影响汛期行洪。为此，作为一项水灾防治措施，水土保持在年开始受到重视。世纪年代我国的水土保持工作范围从黄土高原上的局部地区扩大到无定河、皇甫川、永定河、三川河、柳河、葛洲坝库区、江西兴国县和甘肃定西县第 8 页片较大范围，后来又增加了三峡库区、金沙江下游及毕节地区、片水土流失比较严重陇南陕南地区和嘉陵江中下游的地区。年代初又开始实施长江上游水土保持重点年代末、防治工程。堤防、水库和分蓄洪区的联合运用，以及在水土保持方面的努力，初步控制了我国主要江河上重年的常遇洪现期为水，在水灾防治中发挥了重要作用。根据水利部于年对七大江河和太湖流域在中华人民共和国成立后年间的近防洪直接经济效益进行的全面评估，水灾防治工程的效益成本比值约为贮水年长江、松花江和嫩江流域发生特大水灾之后，党中央、国务院在中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见中提出要“封山植树、退耕还林、平垸行洪、退田还湖、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河道”。字的灾后重建在接下来的几年中，为了贯彻落实这方针，中央政府投入巨资进行水灾防治基础设施的建设，重点集中在水利工程、林业工程和水土保持三个方面。在水利工程方面，堤防万加固工程总长，其中长江，黄河下游中下游；松花江、辽河干堤建设加快，治太骨干工程基本完成。多座病险水库得到除险加固，洞庭湖流域平退堤垸余处。年以前开工的个枢纽续建项目已完成个；黄河小浪底等一批大江大河控制性骨干枢纽相继投入运行。在林业工程方面，自年以来，天然林保护工程、退耕还林还草工程、三北防护林四期工程、长江中下游及淮河太湖流域防护林二期工程、沿海防护林二期工程、珠江防护林二期工程和太行山绿化二期工程等陆续上马。截至月，全年国退耕还林工程共完成退万耕地还林，宜林荒山荒地造林万；其他林业工程也取得了全面进展。在水土保持方面，年以来，在以黄河上中游和长江上第 9 页游为重点的七大流域水土保持工程范围内，综合治理小流域近万，实施封条，治理区陡坡耕地退耕还山林育林保万，治理水土万，年护面积均土壤流失面侵积蚀量减亿少此外，发展适洪农业也是贮水阶段水灾防治的一项重要措施。历年世纪史上曾是淮河洪水走廊的扬州市宝应县，自代开始自发地在沼泽化滩地上退粮还水，以水体、滩涂为载体，发展水产、水禽、水生蔬菜和耐水林木，推广水体套养、藕茨复种和水禽结合等模式，大大减少了洪水损失，提高了自然资源的利用率和产出率，加速了水乡农民致富的速度，带动了当地经济的发展。三、水灾防治体系中组织安排的进展水灾防治技术措施的实施需要借助于集体行动，而集体行动只有通过组织才能完成。组织的含义有两层组织机构和组织方式。我国负责水灾防治的组织机构主要是政府，在过去几千年的历史进程中，从最初在中央设立一个官职，到后来设置一个机构，再后来又逐步构建成从中央到流域再到地方，最终覆盖全国的一套完整的水灾防治组织体系。随着对洪水认识程度的加深和防治水灾能力的提高，抗洪抢险逐渐成为我国水灾防治的重要内容之一，为此，新中国成立以后，又建立起一套完整的、与行政机构相辅相成的防汛组织体系。水灾防治组织机构的进展历史上的水灾防治机构设置。在我国，水灾防治自古以来就是一种国家职能。据记载，最早的中央级负责水灾防治的官员是由舜帝设立的 “司空” “，禹作司空” “，平水土” 。西周时期中央政府的主要行政官员为 “三司” ，其中之一是 “司空” ，负责 “修堤梁，通沟浍，行水涝，安水藏，以时决塞” 。但 “司空” 不是专职的管水官员，他还负责其他方面的工作。自舜帝至周朝，司空一直是中央政权主管水灾防治的最高行政长官。汉代改换了官职的名称，但职责依旧。第 1 0 页年前年）时在中央设都水使，统汉成帝（公元前一领导地方的管水官员。晋代开始在中央设置管理水的机构，称为都水台，隋唐以后将都水台改为都水监，直至元代。元代取消工部，将其中河防部分的职责划归都水监。明清时期则取消都水监，将元代以前的水部改为都水清吏司，其管理水行政的职责不变，水利工程的施工、维修和管理等任务则分配到流域机构或各省。中华民国成立之初，水利事务由内务、农商两部负责。年增设全年在全国经济委员会属下成立水利委国水利局，年水利委员会改员会，为水利部。与中央政府水灾防治机构起源于兼职官员的过程相似，派往地方、河道或流域的水灾防治机构也是从临时官员开始的。秦汉等官员，专时期在地方上设都水长和门负责管理河、湖和泉等水体。从汉代至唐代，当出现依靠地方的力量难以解决的水灾防治问题时，皇帝往往派遣其身边的高级官吏或侍从，到现场临时主持工作。宋朝以后有从中央向地方或河道上派出水灾防治机构的年）开始为黄河设立总记载。明成化七年（理河道，属下为黄河各段、各专职的管河官吏，同时，沿河各省、府、州、县等地方上的管河官吏也归他管辖。从此以后，黄河、淮河和运河河道管理机构自中央至地方逐渐系统化。清代初年改总理河道为河道总督，但机构设置与明代相近。后经逐渐调整，到乾隆以后定为道、厅、汛三级，分段管理，并设文职和武职两套系统。清朝末期，特别是中华民国以后，政府在几大重要流域先后成立专职管理组织，这些组织的功能根据需要陆续增加，最终扩展为流域管理机构。新中国成立以后的水灾防治机构设置。年中华人民共和国成立以后，国家于当年月设立了水利部，主管包括水灾防治在内的全国水利行政和水利建设工作。在以后的几十年中，水利部曾与电力部门合并办公。在年的机构改革中，第 1 1 页国务院决定撤销水利电力部，重新组建水利部。作为国务院的水行政主管部门，水利部负责全国的水利行业管理，水灾防治是其中的主要内容之一。与水利部相对应，在全国的省（自治区、直辖市）及省以下的市（区）和县级地方政府，均设有水利厅（局）等地方水行政主管部门。这些水利厅（局）行政上接受同级政府的领导，业务上接受上级水行政主管部门的领导和指导，负责所在行政辖区包括水灾防治在内的水利行业管理。此外，水利部还在跨省（自治区、直辖市）的较大流域设立了七个流域派出机构，代表水利部对其所在流域行使水行政主管部门的职责。除水利行政机构外，年又设立了中央防汛总指挥部，至年，中央防汛总指挥部更名为国家防汛总指挥部，年又易名为国家防汛抗旱总指挥部。国家防汛抗旱总指挥部是国务院下设的一个非常设机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作。年与中央防汛总指挥部同时成立的流域防汛指挥机构是黄河防汛总指挥部。此外，长江也设有流域防汛总指挥部。这两个防汛总指挥部接受国家防汛抗旱总指挥部的统一领导，主要负责指挥黄河中下游和长江的防汛抗洪工作。在有防汛任务的地方行政区，省级以下、县级以上的各级政府都设有由有关部门、当地驻军和人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作。水灾防治组织方式的进展政府层面。战国时期的做法是从老百姓中抽调治河劳动力，秋末按人数、土地多少组织队伍。按男女大小，丧失劳动能力的免其服役，有病不工作的算病假。不能出全工的，可出半工，被征派治河的，可以代替服兵役，并造册上报官府。西汉建始四年（公元前年）王延世主持黄河堵口时用的河工民夫有两个来源一个是服役的百姓；另一个是花钱雇用的民工。第 1 2 页宋代在堤防岁修和抢险堵口等活动中，劳动力的征集最初主要也是劳役形式，在洪泛区州、县按耕地面积征发河工劳役。但无力承担劳役者可改交“免夫钱”。如果因为工程量较大，附近地区的劳役数量不能满足需要时，再从远些的地方花钱雇用民工。王安石变法时，提出免役法（又称募役法），即取消沿河农民的劳务负担，而完全变为收取免役钱，再用这笔经费雇用劳动力。河防上除雇用民工外，在抢险堵口等紧急情况下还要调动军队参加施工。明代恢复了以往的劳役形式，根据田产多少，按户摊征。清朝初期又回到王安石的免役法上，“定例河工例价外，酌增银两，分年按亩摊征” 。年间新中国成立后的前，在计划经济体制下，基本沿袭了过去政府出资、沿河百姓出力的传统模式。以黄河大堤为例，在年间，三次大年的修（加高、加固）等措施共完成土方亿，为此，政府投资亿元，沿河百姓投工亿个工日。社区层面。社区在政府出现以前就已经存在。政府出现以后，在大多数情况下，实施政府水灾防治项目的劳动力也是由沿河、湖等水域的社区组织的。所以，在江南地区，很早就形成了“额设圩长，专为圩岸”的古制。进入明代以后，江南圩区的水灾防治组织演变为“圩户圩长塘长府县官员”由下至上的四个层次。明朝中后期役法改革，原来的基层组织体系逐步瓦解，塘长制在一些地区也开始废止。大多数情况下，官府把经营之责移交给民间组织，倡导 “计亩劝资” “、计亩出役” 的方式，不再直接派征赋役；“各就本图业户自开自浚（水利淤塞），不得远派远差，则塘长之役，亦不必设也”。但圩堤的建设和修复不是一家一户的能力所为，必须几家农户或全圩全村通力合作，“连圩结甲”，甚至要联合几圩几村集资集力，协作进行。而且，为了体现这种集体协作精神和使用收益均沾原则，清代的乡圩体系主要第 1 3 页是以地缘为纽带而结成的组织形式，由圩户共同承担兴修及管理圩岸之责，形成一种自发性和公益性较强的农村社区组织。除地缘特点的社区组织外，由于清代地方财政能力的逐渐削弱，乡绅阶层凭借其特殊身份和关系，在圩田的建设和修复中不仅充当发起人和组织者的角色，而且在筹措资金和组织人力诸方面也都起着重要作用。新中年间，在人民公社体制下，兴修堤国成立以后的前防的劳动力由生产队或生产大队统一组织，劳动力评分记工，按年代末期农工分配。世纪村实行经济体制改革以后，承包责任制、以工代赈也引入社区水灾防治项目的施工建设中；年代以来，越来越多的农村劳动力长期进城打工，因而不能参加社区组织的水灾防治工程施工，为此，这些有劳动力外出的家庭就改交钱款作为一种替代。在经济较发达的地区，还出现了村民出资雇请机械工程队施工的情况。市场层面。世纪初引入现代建筑技术以来，特别是年代以后，在计划经济体制下，比较重要或技术要求较高的水灾防治工程基本都是由政府包办的，亦即由政府投资立项，组织人员勘测设计，组建施工队伍进行施工，竣工后的工程交由国营单位管理。结果，投资效益无人负责，浪费、失误严重，建设项目效益低下。为了改变这种状况，年代中后期，项目业主首先介入了水灾防治工程的建设和经营管理。但是，项目业主还不是项目建设的责任主体，不能从根本上解决原来政府作为单一投资主体对工程建设项目承担无限责任的问题。为此，年代以后，项目业主被项目法人取代。项目法人的主要管理职责是，对项目的立项、筹资、建设和生产经营、还本付息以及资产的保值增值的全过程负责，并承担投资风险。四、水灾防治体系中制度安排的进展技术安排、组织安排和制度安排，是我国水灾防治体系中三个不可或缺的有机组成部分。三者之间的辩证关系可以概括为没有适宜的组织安排，就难以形成集体行动，许多水灾防治的技第 1 4 页术措施就无法付诸实施；没有适宜的制度安排，组织集体行动就会缺乏依据，更不可能保证集体行动的及时性和持续性；而没有及时的、持续的集体行动，水灾防治的任何目标都不可能实现。虽然早在春秋时期诸侯国的盟约中就有禁止以邻为壑行为的 “毋曲防”或“无曲堤”等法规条款，唐代开始把水灾防治的条款写入国家刑法典，金代已有了完整的水灾防治法令，但在历史上长期强调人治的宏观背景下，我国水灾防治体系中制度安排的进展速度，总体来说，还是比较缓慢的。直到新中国成立，特别是党的十一届三中全会以后，一系列有关或专门的水灾防治法律、法规和规章等相继出台，比较完整的水灾防治法律法规体系年代以才开始逐步成形。概括起来，从世纪来，我国水灾防治体系中制度安排的进展主要表现在以下三个方面。覆盖面越来越宽。在年颁布实施的中华人民共和国水法（以下简称水法）中，涉及水灾防治的内容主要集中在其中的“防汛与抗洪”一章。在当年和之后的几年中，有关河道管理、水库大坝安全管理、防汛和蓄滞洪区安全建设等行政法规相继出台。在此基础上，专门的中华人民共和国防洪法（以下简称防洪法）又对水灾防治活动作出了全面、系统的规定。条款越来越具体、完善。年实施河道管理条例对全国的河道管理作出了一般规定，年实施长江河道采砂管理条例则是对长河河道采砂活动的专门规范；年实施关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要规定了对蓄滞洪区的使用和管理，年实施的蓄滞洪区运用补偿暂行办法补充规定了运用蓄滞洪区后的补偿办法。责任越来越明确。行政首长负责制继年首次写入中华人民共和国防汛条例之后，陆续出现在水灾防治的其他法规或规章中，并在防洪法中上升到法律的高度。与此同时，水灾防治工程的建设和管理制度也由过去的政府无限责任制，在经过以承包为核心的各种经济责任制之后，过渡到项目法第 1 5 页人责任制、建设监理制、招标投标制、合同管理制、参建单位工程质量领导人责任制和工程质量终身负责制等建设管理制度。历史上有关水灾防治的法律法规据考证，春秋战国时期，各诸侯国互相攻伐，以战争为目的的人为壅水决河事件不断出现。为了制止以邻为壑、以水代兵的行为，春秋五霸之一的齐桓公于公元前年 “会诸侯于葵丘” ，提出了“无曲防”的禁令。这是有记载的关于水灾防治的最早法规条款。金泰和二年（年），金代颁布了河防令，这是我国现存最早的一部水灾防治行政法规。在唐代，有关水灾防治的条款出现在了刑法典中，如唐律疏议就有三条规定①诸不修堤防及修而失时者，主司杖毁害人家漂失财务者，坐赃论减五等。②诸盗决堤防者，杖（谓盗水以供私用，若为官检校虽官用亦是）。若毁害人家及漂失财务赃重者，坐赃论。若通水入人家致毁害者也如之。③其故决堤防者，徒三年。漂失赃重者，准盗论。以后各代的国家法律法规中大都沿用了唐代这些条文，而且规定更详细、具体。除全国适用的法律法规外，明清两代对黄河运河这样对国民经济关系重大的河流，以及有关重要都市安危的河流，还有专门的法规条文；重要河段也有自己的单行法规，例如清代长江中游的荆江河段就有防汛和维修的专门条例。世纪初，近代水利工程技术和西方法学传入中国。年，国民政府行政院颁布了河法。其中包括防洪抢险时地方政府就地征用物料和拆毁障碍物的权利等事项。年，国民政府颁布了近代第一部水利法。然而，由于当时政局动荡、战争频繁等原因，这些法律法规未能得到贯彻施行。新中国的水灾防治法律法规体系新中国成立后的近年间，我国水灾防治工作的管理主要是通过行政手段或行政法规进行的。改革开放以后，特别是年以后，水法、中华人民共和国水土保持法（以下简第 1 6 页称水土保持法）和防洪法相继颁布实施。为了执行这些法律并依据这些法律，国务院出台了多项有关水灾防治的行政法规。为了执行这些法律法规并根据这些法律法规，地方国家机关和国务院有关部委又进一步制定了多项地方法规和规章，由此形成我国水灾防治的法律法规体系。年，全国人民代表大会颁布了法律。中华人民共和国成立以来的第一部水法，由此翻开了我国依法治水的新篇章。以后陆续颁布了水土保持法和防洪法。行政法规，包括中华人民共和国水土保持法实施条件、中华人民共和国河道管理条例、蓄滞洪区安全建设和运用补偿办法、中华人民共和国防汛条例和水库大坝安全管理条例等。年，国务院发布实施了中华人民共和国水土保持暂行纲要，这是新中国成立后的第一部水土保持法规。年，为了加强黄河流域的水土保持工作，国务院发布实施了关于黄河中游地区水土保持工作的决定。年，国务院发布实施了水土保持工作条例。这项条例在年被水土保持法取代。为了执行水土保持法，国务院于年月发布施行了中华人民共和国水土保持法实施条例。为了执行水法中有关保证江河、湖泊、水库和蓄滞洪区的行泄洪能力、依法保护防洪工程和防汛设施的条款，国务院于年发布实施了中华人民共和国河道管理条例（以下简称河道管理条例）。与河道管理条例同时发布的是水利部关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要。年，根据防洪法，国务院发布实行了蓄滞洪区运用补偿暂行办法。为了执行水法中有关防汛抗洪条款的规定，国务院于年制定了中华人民共和国防汛条例（以下简称防汛防汛条例首次规定了防汛责任制，包括政府行政首长负责制、分级责任制、分部门责任制、技术人员责任制和岗位责任制。年颁布实施的防洪法把“防汛抗洪工作实行各条例）。第 1 7 页级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责”一条上升为了法律规范。为了加强水库大坝安全管理，保障人民生命财产和经济建设年颁布了水库大坝安全管理条例。的安全，国务院于规定了水库大坝安全管理的指导原则、对大坝建设的要求、对大坝管理的要求和对险坝处理的要求和方法，以及违反本条例的处罚办法。执法体系。贯彻实施水灾防治法规的关键是强化执法，而执法必须有机制健全、运行有力的组织来保证。根据水法、水土保持法和防洪法的规定，国务院水行政主管部门负责管理全国的水资源、水土保持和水灾防治工作。所以，自年水法颁布实施以后，水利部从年就开始在全国水利系统建立水利执法体系。年，水利部颁布实施了第号令水政监察组织暨工作章程（试行）、第号令违反水法规行政处罚暂行规定和第号令违反水法规行政处罚程序暂行规定，进一步明确了水行政执法主体、执法权限和执法程序。并从试点开始，经过试点一扩大试点一全面展开几个阶段，在全国水利系统逐步进行水利执法体系的建设。年开始进行水政监察规范化建设，目标之一是在组织上建立水政监察专职执法队伍，在水行政主管部门内部实行行政管理权和行政处罚权的分离，集中行使行政处罚权。年月，水利部发布第号令水政监察工作章程，用规章的形式把水政监察队伍建设的规范化确立下来，要求在县级以上政府的水行政主管部门、水利部所属的流域管理机构或者法律法规授权的其他组织组建水政监察队伍，配备水政监察人员，建立水政监察制度，依法实施水政监察。到年底，规范化建设的任务基本完成。据不完全统计，到年，全国共建立省、流域机构委（局）和直属正局级水政监察总队余支，地市级水政监察支队多支，县级水政监察大队多支，部分乡镇也建立了中队；全国共有在编专职水政监察人员万多名，已经形成比较完整、健全的水行政执第 1 8 页法网络。与水行政执法队伍建设同时进行的，是水土保持监督执法机构和队伍的稳步发展。水土保持法颁布实施以后，水利部首个县开展了监督执法试点工作先在全国，然后又在个城市开展了城市水土保持试点工作，在多个县开展了监督执法规范化建设工作，使得水土保持监督执法队伍不断壮大和加强多个。到年底，全国个省（自治区、直辖市）的地（市）和多个县（市、区）建立了水土保持监督执法机构，有专兼职监督执法人员万入。此外，还在村级配备群众水万人。土保持管护员约市场制度历史上，我国大型水灾防治工程的建设和修复，往往是由皇帝发布诏令，由皇帝任命专职大员监督执行。特别是明清两代的黄河大堤工程，都是由中央政府特别指定的高级官吏主持的。新中国成立以后，较大水灾防治工程、水毁工程的建设和修余年的复仍由政府负责，但在前计划经济体制下，采取的是施工单位自营的方世纪式，由政府承担无限责任。年代建筑市场开展体制改革以后，水灾防治工程、水毁工程的建设和修复也进行了相应的改革，先后推行了投资包干制、投标招标和组建工程承包公司等改革措施。进入年代以来，又开始实行项目法人责任制、建设监理制、招标投标制、合同管理制、参建单位工程质量领导人责任制和工程质量终身负责制。年国务院批转的国家计划委员会、财政部、水利部和建设部关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见，对包括水灾防治和水土保持等公益性水利工程建设项目的法人及其责任、前期工作的程序及有关各方的责任、施工过程的组织及有关各方的责任、验收制度及要求、计划与资金管理和检查监督等都作了明确的规定，进一步规范了水灾防治工程的建设管理。根据项目法人对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责的特征，黄河水利委员会（以下第 1 9 页年开始在简称黄委会）自黄河下游水灾防治工程的建设管理中实施“三级管理，分级负责”的市场制度。其中的三级管理是指工程建设分黄委会、河段所在地的省局和地（市）河务局三个层次实施管理，黄委会作为项目主管单位，省局作为受黄委会委托的相应省份内项目的主管单位，地（市）河务局作为项目法人；分级负责是指对三个管理层次的管理职能进行明确划分，黄委会负责对项目进行宏观管理，省局负责施工设计的批复、年度计划的上报和下达以及黄委会委托的其他建设职能，地（市）河务局则承担项目法人的全部责任。为了确保这一管理体制的正常运转，黄委会提出“健全一个质量管理体系，完善一套管理法规”作保障，针对建设前期、计划管理、招标投标、建设管理、监理监督等方面制定了一系列的办法和规定，成立工程建设督察室、财务稽查室，并建立了工程“飞检”制度，初步形成了一套市场化的水灾防治工程建设管理体系。从实施的结果来看，已经取得明显效果。五、国外水灾防治策略的进展当今世界的检索渠道显著增多，能找到的世界各国水灾防治的信息也非常多，为了使资料搜集合乎研究的需要，信息筛选在以下两个原则下进行一是厚今薄古的原则。虽然其他国家的水灾防治历史也很长，但重点是最近年间水灾防治策略的进展。二是洋为中用原则。尽管世界各国的自然生态环境和经济发展水平均有很大的不同，水灾防治目标和水灾防治体系也有相当大的差异，但是，重点筛选的是国外水灾防治策略的总体进展，特别是对我国水灾防治工作有借鉴意义的内容，而不是这些差异及其产生的原因。水灾防治策略的变化世纪年代以前，工程防洪策略在世界各国一直占据主导地位，水灾防治措施逐渐改进。首先，在“蓄”和“泄”的关系上，早先较多关注“泄”，后来则更强调“蓄”。其次，根据各个地区的经济发展水平，确立适宜的水灾防治目标。一般来说，第 2 0 页以高标准的工程体系（防御百年一遇洪水）保护大城市和关键的基础设施；以中等年一遇洪水）保护标准的工程体系（防御其他的主要开发带；以低标准的工程体系年一遇洪水）（防御保护农田。第三，兼顾经济目标和环境目标。例如，挖沙疏浚，会同时考虑防洪、航运乃至环境目标。第四，当不同目标发生冲突时，防洪目标优先于其他目标。第五，确立水灾防治设施安全检查制度。虽然防洪工程取得了很大成效，但它并没有像人们期待的那样完全抵挡住洪水。相反，由于在防洪保护区内集中了更多的人口和财富，一旦发生水灾年的美国中，损失反而更大。在西部大水中，密西西多处，直接经济损失比河支流溃堤亿美元。欧洲的情亿形也是如此。例如莱茵河，早在多年前，就采取了裁弯取直和修筑堤防等措施。然而，年却发生了年以来灾情最严重的洪水；由于防洪工程约束了洪水的出路，一些支流，如美因河，原来防御年一遇洪水的能力已降至年一遇。在工程设施相当完备、稳