关于完善我国小矿山管理的思考.pdf

中国地质大学（北京）人文经管学院朱玉立 小型矿山的概念和含义 小型矿山是一个世界性概念，并非我国所独有。它主要反映一个经营模 式，动力和技术要求不高，投资和生产能力低，属于劳动密集型企业。我国 的小型矿山是在特殊历史条件下发展起来的，每个发展阶段都有不同的含义。 在 198 6 年颁布实施的我国第一部矿产资源法中把小型矿山统称为乡 镇矿业，包括乡镇集体矿山和个体采矿，是以经济所有制作为定名的。19 9 6 年修正的矿产资源法 ，将小型矿山定名为集体矿山和个体采矿，并强调 了矿产资源规模和种类在定名中的作用。 本文所指小矿山包括两部分，一部分是按国家规定，根据不同矿种生产规 模划分为大中小型矿山分类表中的正规小型矿山；另一部分小矿山，即凡低于 各类矿种正规小型矿山生产规模，产量上限在十分之一以下的小矿山和个体采 矿 企业。 我国小矿山在经济发展中的地位与作用 小矿山是在我国特定的历史条件下逐渐发展起来的。从改革开放初期的零零 星星，经历了上个世纪 8 0 年代的“有水快流” 、 “全民办矿”和 9 0 年代以 来的“整顿－反复－整顿”等艰难曲折的发展历程，全国小矿山数一度达到 20 余万处，年产矿石量近 2 0 亿吨，占全国年产矿石量的一半以上。199 8 年 以后，随着全国加大矿业秩序整顿力度和矿产资源采矿登记、区块登记、矿 业权转让等一系列法律法规的出台，全国小矿山数量大幅度减少到 14 万处，但 矿石产量仍占全国的 1/ 3，在我国矿业经济发展中发挥着十分重要的作用。它 弥补了大中型矿山对国民经济发展的不足，撑起了我国矿业经济的“半壁江 山” ，满足了国民经济发展对矿产品的需求。 1.我国矿产资源分布不平衡，大中型矿床少，小型矿床多，而且分布零 散，规模小，矿床地质构造复杂，开采技术条件差，无法正规化、大规模 开采；一些大矿边缘零星矿的开发也责无旁贷地落在小矿山身上。这种资源禀 赋为小矿山的发展提供了生存空间。充分利用零星分散矿产资源，小矿山发挥 着不可忽视的作用。 2.小矿山的开采总产量已经达到一定规模，小型金属矿山的总生产能力和 产量与大中型矿山不相上下，小型非金属矿山所占的比例更大。如果小矿山的 产能缺失，现有大中型矿山难以弥补，势必加大我国矿产资源的供需矛盾。 3.20 多年的实践证明，小矿山在解决农村剩余劳动力，增加农民收入， 为农民群众脱贫致富奔小康起到了不可忽视的作用。如果没有小矿山，势必给 解决“三农”问题和农民增收增加难度，影响地方经济的发展和财政收入， 成为农村新的不稳定因素。 4.小矿山的发展带动了以矿产为原料的加工业发展，促进了区域经济和相 关产业的发展，若缺少了小矿山，不仅会影响全国的矿业经济，而且还会波 及到相关产业和整个国民经济发展大局。 关于 完善我国小矿山管理的思考 6西部资源5 THE J OB STUDIES 工 作 研 究 12 0 0 7 . 我国小矿山发展存在的主 要问题 小矿山在发展过程中，自身存在 着诸 多不足，加之 管理滞后等 因 素，严重制约了其健康持续发展， 也对整个矿业经济的发展产生较大影 响 。 1. 矿山规模小，设备简陋，采矿 回收率低，资源浪费严重。由于规 模小，开采不规范，开采设计和采 矿方法不规范，一些与主矿产共伴 生的有用资源被白白地丢掉，浪费 十分严重，也造成极大的矿山安全 隐 患 。 2. 矿山技术力量严重不足，从业 人员知识水平、管理能力等综合素质 偏低，法制观念淡薄，造成矿山安全 事故频发，矿山地质灾害和环境污染 严重，各种采矿违法违规案件不断， 矿区秩序混乱。一些地方小矿为了降 低成本，与相邻大矿贯通而争抢资 源，给大矿安全造成严重隐患；有些 小矿山大肆破坏植被，砍伐森林，破 坏生态环境；一些地方由于争资源引 起杀人放火、打架斗殴现象频发，甚 至出现独霸一方的黑暗势力，威胁一 方 平安。 3. 缺乏规划或规划滞后。管理粗 放，监管不力，服务不到位，影响了 小矿山的发展。一是一些地方为了追 求眼前利益，放松对小矿山的管理， 无证开采、乱采滥挖不能及时制止和 依法彻底取缔，出现屡关屡开、昼 停夜采，玩猫抓老鼠的游戏；二是 部分小矿仍在走粗放经营，以牺牲 宝贵资源换取低成本经济效益的路 子；三是缺乏统筹规划或者不按规 划办事，造成小矿山无序，矿业秩 序混 乱。 4. 依法管理和地方保护主义矛盾 冲突。强调搞活忽视管理，目前仍 缺乏与小矿山管理相关的法律法规， 而部分矿种价格的上涨，小矿山的低 成本，大矿与小矿之间存在成本价格 上的不平等竞争，使一些人铤而走 险，致使小矿山无序发展的势头难以 彻底遏制。 小矿山存在的诸多问题是事实， 但造成这种局面的并不都是由于小矿 山本身，政策及管理问题也是主要因 素。迄今为止，就国家而言，我国矿 业发展战略不明确，无法对包括小矿 山在内的国内矿业发展进行统筹规划 和总量调控，是造成小矿盲目发展， 管理不规范的主要原因。 规范我国小矿山发展的意见 由于小矿山在我国矿业经济发展 相当长的时期内具有不可替代的作 用，就需要政府正确引导、加强技术 指导和服务，从多方面解决当前小矿 山“多、小、土、低、散、乱”的状 况，使小矿山尽快走上依法办矿，向 规范化、科学化、规模化的方向发展。 1. 加强 矿产资 源规划 与可行 性 研 究 ， 完 善 对 小矿 山 的 指 导 作 用 在“十一五”新一轮矿产资源 规划和矿业行业发展规划中应充分关 注小矿山的发展问题，各省区、市 和市、县宜针对各自的资源特点， 将本辖区内的资源进行分类。大型 矿床应该按省级矿产资源规划执行， 由具有相应资质的矿业公司或法人组 织进行正规开采；中小型矿床宜鼓励 投资主体多元化，由中小企业、法人、 自然人获得矿业权，进行探矿采矿活 动。 矿业权的设置一定要遵循规划中 确定的“鼓励、限制、禁止”的矿区 和矿种，按照国家产业政策和最低开 采规模合理划定，禁止一矿多开，大 矿小开。同时，将矿业发展规划与发 展地方经济密切结合，如煤炭工业要 紧密抓好重点产煤市县和中、西部富 煤地区的县域经济发展相结合。金属 和非金属矿产开发利用规划与布局， 要依据资源条件和地区发展水平的不 平衡性，扬长避短，优化布局，实现 资源与地区产业优势互补。在各类规 划中，要兼顾国家和地方利益，给小 矿山发展留有一席之地。 落实小矿山项目更艰巨、更细致 的工作是在可行性研究、工程设计阶 段，这是保证小矿山科学健康发展的 源头。为此，矿政管理部门审查过程 中要把好三关 一是资源利用关， 即采 矿方法和选矿工艺要充分回收利用资 源。二是安全关，其开拓系统和采矿 方法要确保作业人员的安全。三是环 境保护关，即“三废”达标排放，不 造成环境污染和不影响矿地的复垦利 用。这三部分都需要专门的评价内 容。 2. 加强 结构调 整是促 进小矿 山 摆 脱 困 境 、 健 康 发展 的 关 键 所 在 这里的结构调整包括两方面的内 容，分别是企业结构调整与产品结构 调整。企业结构调整中主要是引导和 鼓励小型矿山采取联合经营、股份合 作制等形式，走规模化、集约化办矿 之路。为此，必须严把准入条件关和 最低开采规模关。准入条件应设立新 型小矿山企业必须符合国家规定的资 质条件，具备银行资信证明，禁止不 具备资质条件的企业进入规划建设 大、中型矿产地开采；必须符合法律、 法规与国家相应的产业政策要求； 必须符合本省、市、县三级矿产资 源规划，特别是限制、禁止的矿区 和矿种的有关要求；必须符合规模 生产的要求，开采规模必须与可供 开采的资源、储量相适应；必须符 WST R N R SOURS 总第二十期 THE JOB STUDIES 工 作 研 究 1 7 EEECE 合项目可行性研究、矿山设计或者 开采利用方案中对生产建设的要求； 必须符合国家和行业有关环境保护和 土地复垦的要求；必须符合国家和 行业有关安全的要求。矿山开采规 模必须与开采资源 储量 规模相适 应，严禁大矿小开、一矿多开、一 证多矿 井 ，乱挖滥采。 产品结构调整要求依靠科技进 步，提高产品质量，延长产业链， 增加附加值，形成具有一定竞争优 势的品牌，最终使小矿山的产量和 产值相匹配。对煤炭要积极提高环 保煤比例和品牌战略，重点产煤县 加 大煤炭入洗 率，除集中建洗 厂 外，还可依托大中型煤矿入洗；黑 色金属的小型铁矿应努力维持铁矿石 生产能力以弥补大中型铁矿产能的衰 减，按照“分散采矿，定点选矿， 集中冶炼”的原则加大选精矿比例 和品位；对我国优势有色金属钨、 锡、锑、稀土、钼等要严格控制开 采 总量 ，避 免 盲目 出口 。对 铜、 铝、铅、锌等有色金属，尽力搞好 资源接替，实施规模开采，适度控 制冶炼能力，重点开展选冶技术改 造，提高有色金属矿深加工产品研 发和生产能力。同时，扩大开展共 伴生矿综合利用，以产品多样化， 代替产品单化。非金属及建材矿 是小矿山产品结构调整的重点。 3. 依靠 科技 进步与 创新， 提高 小 矿 山的 资源 利用 水平 相当一部分小矿是很珍惜来之不 易的资源，在简陋的技术装备下千 方百计多采，特别是煤矿中的薄煤 层。此外，小矿还开采了很多大矿 采空区、边角矿或闭坑 核销后的废 弃矿。当然，还有许多小矿资源利 用水平低，回采率大多低于 2 0 ， 对这部分资源利用很差的小矿是调整 改造的重点；还有一部分则属非法 采矿、无证采矿者必须依法坚决取 缔 。 为保护珍惜稀缺的矿产资源，凡 新建小矿均采取招标、拍卖、挂牌等 方式有偿取得采矿权。这样，采矿权 人必然会产生加倍珍惜资源的内在动 力和保护自己资产的维权意识。严格 按照法定的准入条件和最小开采规模 审批矿权，从源头上把住合理规模、 优化布局、科学设计等重要环节，不 科学合理的采选工艺技术及技术经济 指标在一开始就得到纠正和限制；合 理确定回采率指标，加强对小矿的监 督管理。 4. 强 化小矿 山生态 环境保 护和 恢 复 治 理 ， 走 绿 色 矿 业 道 路 首先要坚持“全面规划、合理开 发、充分利用、化害为利、变废为宝” 以及“谁开发、谁保护，谁污染、谁 治理，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁 补偿” 的方针， 实施可持续发展战略； 实行矿山建设与环保设施同设计、同 施工、同投产的“三同时”制度，严 格执行矿山环评报告制度、排污收 费制度、矿山生态环境恢复制度、 土地复垦履约保证金制度等环保法 律、法规，加大违法处罚力度；加 强矿山设计、建设、生产、闭坑 全 过程的生态环境综合防治；加大矿 山生态环境保护、污染防治、土地 复垦、植被恢复、水土保持的投资 力度，提高保护与治理的能力和水 平 。 加大对现有小型矿山的环境监督 力度， 对违法超标排放废气、 废水， 随 意堆放固体废弃物侵占大量土地，造 成环境破坏，诱发地质灾害的小矿山 要依法查处，限期整改， 限产或关闭； 同时给予政策优惠和资金扶持，引导 小矿山加大对生态环境保护，实现矿 山生态环境良性循环；加强矿山闭坑 的审查与管理。目前，每年都有众多 的小矿停产、闭坑 。由于闭坑 管理制 度的疏漏和不严，多数小矿采完一走 了之，遗留很多环境问题和不安全隐 患， 给其后的治理增加难度。 为此， 必 须严格小矿闭坑 管理制度，及时提交 闭坑 报告，待环境治理取得效果或缴 足履约保证金后方能正式批准闭坑 ， 作到新账不欠，老账渐还。 5. 加强 安全生 产监 督管理 ，大 力 降低 事 故率 小矿山要全面落实安全生产的规章 制度， 加大安全设施投入， 强化安全生产 自我约束机制。 各级安全监察机构要严 格执法， 除了继续严格执行地方行政领 导责任追究制， 还应实行安全目标责任 制， 层层签订矿山安全目标责任书， 地方 政府督导及安全矿长委派制等。 由于小矿山在安全设施上投入少， 存在着各种隐患。 所以， 国家必须做到进 一步完善各主要矿种的矿山安全规程。 在制定过程中， 要广泛收集由于近年来 在资源纠纷、 安全作业、 管理混乱等方面 造成安全事故的深刻教训， 确实做到亡 羊补牢 ； 严格执行矿山安全准入制度， 任 何新的小矿山投产前应进行安全评估， 评估不合格的不准生产。 小矿山的存在和发展， 是我国的国 情和矿情所决定的， 是不以人的意志为 转移的。 小矿山需要去引导、 去支持、 去 服务， 也更需要加强管理， 需要不断探讨 和解决在认识上、 政策上和具体措施上 束缚、 影响小矿山健康协调发展的障碍。 只有这样才能使小矿山朝着规范化、 科 学化、 规模化的方向健康发展， 才能促进 矿业经济的可持续发展。 西部资源5 THE J OB STUDIES 工 作 研 究 1 82 0 0 7 .