南方中小煤矿煤与瓦斯突出特征及防治技术.pdf

第 １ ２卷 第 ２期 ２ ０ ０ ９年 ３月 湖南科技大学学报（ 社会科学版） Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ ｏ ｆ Ｈ ｕ ｎ ａ ｎＵ ｎ ｉ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ ｔ ｙｏ ｆ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ＆Ｔ ｅ ｃ ｈ ｎ ｏ ｌ ｏ ｇ ｙ （ Ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅＥ ｄ ｉ ｔ ｉ ｏ ｎ ） Ｖ ｏ ｌ ． １ ２Ｎ ｏ ． ２ Ｍａ ｒ ． ２ ０ ０ ９ ■ 管理研究 长株潭城市群“ 两型社会” 建设中 基础设施共建共享之湘潭对策研究① 梁志峰 （ 湘潭市委， 湖南 湘潭 ４ １ １ ０ ０ ０ ） 摘 要 基础设施是城市生活的基石、 城乡一体的纽带、 市际互动的桥梁、 城市群协同发展的保障。推进基础设施共建 共享是落实科学发展观、 建设＂ 两型社会＂ 的现实需要， 有利于促进资源节约、 环境友好， 有利于加快区域融合、 优势互补， 有 利于促进区域发展， 提升区域核心竞争力。推进基础设施建设共建共享， 关键是要以＂ 两型社会＂ 建设为契机， 遵循服务发 展、 效益优先、 平等互信、 市场主导、 城乡统筹的原则， 充分利用好先行先试权， 大胆改革创新， 健全完善有利于推进基础设 施共建共享的体制机制， 形成具有湘潭特色的城乡一体、 区域协调、 内外平衡、 和谐发展的基础设施建设共建共享的格局。 关键词 长株潭城市群； 两型社会； 共建共享 中图分类号 Ｃ ９ ３ 文献标识码 Ａ 文章编号 １ ６ ７ ２－ ７ ８ ３ ５ （ ２ ０ ０ ９ ） ０ ２－ ０ １ １ ５－ ０ ９ 基础设施是城市生活的基石、 城乡一体的纽 带、 市际互动的桥梁、 城市群协同发展的保障。推 进基础设施共建共享是落实科学发展观、 建设“ 两 型社会” 的现实需要， 有利于促进资源节约、 环境 友好， 有利于加快区域融合、 优势互补， 有利于促进 区域发展， 提升区域核心竞争力。如何抢抓“ 两 型” 社会建设机遇， 加快推进基础设施共建共享， 夯实区域发展基础， 是当今我们面对的一个十分重 要而又紧迫的问题， 本文对此提出工作对策建议。 一 推进基础设施共建共享的现实 基础 １ ． 湘潭基础设施建设取得的成绩， 为共建共享 创造了条件。一方面， 以交通为重点的城乡基础设 施稳步推进。目前， 全市已基本形成由铁路、 公路、 水路等为主体， 覆盖城乡、 较为完备的综合交通运 输网络。铁路方面， 境内主要有京广线、 湘黔线、 武 广线等。公路方面， 高速和国道全部通过市域核心 区， 公路通车里程达 ６ ３ ８ ６公里， 其中高速公路 ２ １ ０ 公里， 全市通畅率达到 ８ ０ ％， 全市公路密度在全省 名列第一。水运方面， 通航里程为 ２ ６ ０公里， 现有 铁牛埠、 九华等港区和码头， 已建和在建泊位 ５ ０ 个， ２ ０ ０ ７年实现港口吞吐量 ６ ５ ０万吨（ 不含砂石） 。 同时， 能源、 信息、 金融等基础设施稳步推进。另一 方面， 市政设施配套建设步伐加快。清洁水源、 清 洁燃气等重点工程建设稳步推进， 一水厂改建工程 竣工， 河西污水处理厂投入运营， 河东污水处理厂 初步建成， 城市天然气工程顺利推进。文化体育设 施建设步伐加快， 齐白石艺术中心、 湘潭大剧院、 广 电中心、 体育中心公园、 文化馆等一批设施相继竣 工或正在建设之中。市民生活配套设施建设步伐 加快， 城市绿化、 美化、 亮化工程取得成绩， 城区人 均公共绿地达 ７ ． ９ ７平方米， 绿化率达 ４ １ ． ６ ％。这 些， 都为我市加快推进基础设施共建共享打下了良 好的基础。 ２ ． 区域基础设施建设的有益探索， 为共建共享 积累了经验。从长株潭三市来看， 部分领域已初步 实现共建共享。特别是“ 交通同环、 电力同网、 金 融同城、 信息同享、 环境同治” 已经取得了积极进 ５１１ ①收稿日期 ２ ０ ０ ８－ １ ０－ １ ９ 作者简介 梁志峰（ １ ９ ７ ０－） ， 男， 湖南涟源市人， 管理学博士， 湘潭市委常委、 秘书长， 主要从事管理科学与工程研究。 展。交通方面， 三市共同构筑快速便捷、 立体交叉 的交通网络， 长株潭三市公路大外环已显雏形， 开 通了三市互联互通的六条一体化公交线路， 长株潭 沿湘江防洪景观道路采取统一规划、 统一设计、 统 一打捆利用世界银行贷款， 三市共建的方式已经整 体推进。能源方面， 城乡电网改造工程完成， 三市 天然气管网建成供气。金融方面， 建成了以长沙为 中心的支付系统和同城票据交换系统， 银行信贷登 记咨询系统实现联网。信息方面， 建成了以光缆为 主、 数字微波为辅、 覆盖三市各县、 乡、 镇的传输网 络， 取消了三市间手机漫游费， 开通了融城广播电 台。从湘潭市域来看， 围绕破解资金、 用地等难题， 进行了共建共享的有益探索。交通设施方面， 按照 “ 谁投资、 谁受益， 谁主管、 谁负责” 的方式， 首开我 省民间资本注入水运基础设施建设的先河， 铁牛埠 港区和河西中心港区先后建成投产； 芙蓉大道湘潭 段一期工程通过采用“ 投资商带资进场， 利用土地 升值溢价作为回报” 的办法招商融资， 仅十天内投 资商就注入了 １个亿的资金； 富洲路采取市统一规 划， 九华工业园与雨湖区分段承担建设的方式建 设； 等等。环境治理方面， 九华工业园污水处理项 目采取建设收集管道， 园内污水全部进入河西污水 处理厂的方式， 既节约了建设成本， 又充分发挥了 河西污水处理厂的作用。 ３ ． 基础设施建设协调机制的初步形成， 为共建 共享奠定了基础。一是初步形成城乡统筹的规划 体系。省、 市有关职能部门统筹三市城镇发展、 土 地利用和基础设施布局， 组织编制了一系列城乡规 划和专项规划。２ ０ ０ ０年编制了交通、 电力、 金融、 信息、 环保等五个基础设施网络规划， ２ ０ ０ ５年完成 了 长株潭城市群区域规划 ， ２ ０ ０ ６年， 编制了交 通、 管线通道、 环卫环保及公用设施、 土地利用等专 项规划。长株潭“ 两型” 社会试验区获批后， 省里 又将有关规划进行了进一步的修订提升。湘潭市 在长株潭基础设施建设总体规划框架内， 编制了交 通、 电力、 金融、 信息、 环保五个基础设施网络规划。 由中规院编制了 湘江生态经济带（ 湘潭段） 开发 建设总体规划 。目前， 由中规院编制的湘潭市 “ 两型社会” 建设提升规划正在编制之中。二是初 步建立共建共享的协调机制。１ ９ ９ ８年， 省政府成 立长株潭经济一体化协调领导小组。２ ０ ０ ６年， 三 市党政领导联席会议召开， 制订了 联席会议议事 规划 ， 签署了 区域合作框架协议 以及工业、 科 技、 环保三个合作子协议。２ ０ ０ ７年， 由省建设厅牵 头成立了长株潭规划协调领导小组， 建立了长株潭 经济一体化规划协调联席会议制度。湘潭市于 １ ９ ９ ８年成立了长株潭一体化办公室， ２ ０ ０ ３年正式 成立了长株潭经济一体化协调领导小组， 由市长任 组长， 并将长株潭一体化办公室升格为副处级， 明 确了职能定位。２ ０ ０ ７年底， 成立了“ 两型办” ， 具体 负责推进“ 两型社会” 建设的重大课题研究和具体 工作。三是初步形成城市相向的发展格局。目前 三市城区间两两相距不足 ４ ０公里， 长沙与株洲、 湘 潭两市通行距离仅半个多小时， 株洲、 湘潭两市通 勤距离不到 ２ ０分钟。湘潭市中心与湘潭县县城易 俗河已是隔河相望， 与湘乡、 韶山市城区高速通勤 距离仅半小时。同时， 湘潭市提出了两个一小时经 济圈和两个半小时经济圈的理念， 各乡镇通往市中 心以及湘潭五个县市区到省委、 省政府的交通网络 均按一小时规划设计， 各县市区到市中心以及长株 潭核心区湘潭境内任意园区、 乡镇之间的交通网络 均按半小时规划设计， 市域内基本形成以市区为中 心的一小时经济辐射圈， 城乡交通将更为快捷 顺畅。 虽然在推进基础设施共建共享上我们取得了 一定成绩， 但还存在不少问题， 如 规划落后， 重复 建设严重； 条块分割， 缺乏统一协调； 投融资机制不 活， 投入不足； 职责不明， 不能形成有效合力， 等等。 通过推进基础设施共建共享， 健全完善有利于加快 基础设施建设的体制机制， 为不同区域、 不同领域、 不同利益主体共同搭建一个相互竞争、 相互协作、 相互促进、 共享共赢的制度平台， 是解决当前湘潭 市基础设施建设面临问题的有效途径。 二 国外城市群基础设施共建共享理 论探索及启示 ２ ０世纪以来， 为加强对城市群或大都市区的 治理， 解决其中存在的重复建设、 恶性竞争等问题， 国外理论界和各大都市区城市群进行了许多有益 的探索， 积累了丰富的实践经验， 也取得了一批理 论成果。在“ 两型” 社会试验区建设中， 如何实现 有效治理以提升长株潭城市群区域发展竞争力， 是 长株潭三市政府面临的一大难题。这虽然不可能 照抄照搬国外现成的模式， 但可以从中获得一些有 益的启示。 （ 一） 城市群或大都市区治理的三种理论 １ ． 巨人政府论 将大都市区内存在的许多小政 府视为区域治理的主要障碍， 主张大都市区具有统 一的、 高度集权的都市区大政府。大都市区政府是 惟一的决策中心， 享有高度权威性。这一模式的长 ６１１ 处在于有利于都市化地区的统一规划， 尤其是在大 规模的基础设施建设中能充分实现规模经济效益， 大大减少内部竞争和冲突， 使资源流动更为畅通。 但此模式不能满足人们关于民主、 自治、 独立以及 日益多样化的需求和偏好， 易陷入等级化的官僚结 构危机， 导致行政机构膨胀， 行政效率低下。这种 模式主要应用于科层政府传统的国家。 ２ ． 多中心治理。认为地方自治应该加强， 各个 地方政府地位平等， 相互独立。即一个大都市区具 有多个决策中心， 没有统一的大都市政府组织。各 地方政府之间的对话、 协调、 合作与冲突的解决， 主 要依靠一些跨地方区域的非政府性质的联合组织 来完成， 相关的决策主要按照市场经济规律来进 行。这一模式的优点是灵活， 有弹性， 比较能满足 居民的需求和偏好， 也顺应了人们向往参与政府管 理的民主化潮流， 但很难实现都市地区内跨行政界 线的大空间公共服务合作， 容易导致各自为政， 浪 费各城市的资源和财力。这一模式往往因权威性 不足而影响其功能发挥。这种模式主要流行于民 主与自治思想比较盛行的美国等国家。 ３ ． 新区域主义 重视区域性组织的制度建设。 将大都市区治理看作是各主体之间谈判、 协作的过 程， 以跨地方公共事务治理与协作网络为基础组合 而成的治理组织形式。它主要针对区域内各主体 共同面对的制约区域持续发展的问题， 或者为了规 划区域内基础设施、 产业布局和经济增长方式， 而 建立区域内互惠、 合作和共同发展的（ 多层治理机 构） 网络体系。既不同于完全自上而下的计划过 程， 也不同于完全自下而上的自由市场过程， 而是 基于区域的自发宏观调控过程， 使得各个利益主体 的权利在这个区域内得到充分、 合理的体现和合法 保障， 从而强化区域的整体实力。与传统的区域改 革最重要的区别在于私营部门直接与政府合作参 与区域治理。 以上三种治理方案， 实际上代表三种不同的治 理机制， 即科层制、 市场机制和组织网络。尽管三 种治理机制在大都市区治理实践中都能解决一些 问题， 但都有一定的局限性。因此， 我们在长株潭 城市群建设时， 不应去寻求一种唯一正确的组织模 式， 而应该关注各种可能的治理模式， 实行治理机 制的多元化。 （ 二）国外城市群基础设施共建共享的探索 韩国首都圈（ 巨人政府典型） 以首尔、 仁川为 核心， 包括京畿道在内的首都圈， 它集中了全韩近 ５ ０ ％的人口、 一半以上的制造业和 ７ ０ ％以上的 Ｇ Ｄ Ｐ 。韩国是“ 政府主导型” 较为成功的国家， 这 在首都圈基础设施建设过程中同样有所体现。一 是成立首都圈整备委员会。由建设部主管， 首都圈 整备委员会除了包括首尔特别市市长、 仁川广域市 市长和京畿道知事外， 该委员会由国务总理任委员 长， 财政部部长和建设交通部部长任副委员长， 同 时还包括相关部委长官任委员， 体现了中央政府对 该区域发展的重视， 也保证了各项规划、 建设的落 实。二是制定完善、 系统的规划， 发挥政府对基础 设施建设的宏观指导作用。韩国首都圈的基础设 施建设有着完整的规划作为指导。１ ９ ７ ２年至 ２ ０ ０ ０ 年间的四次国土综合开发规划中， 从国家层面上明 确了首都圈基础设施建设的目标、 战略及实施举 措。三是颁布各种法律、 法规， 保障规划的实施。 １ ９ ８ ２年又颁布实施了 首都圈整备规划法 ， 并进 一步制定了 首都圈整备规划（ １ ９ ８ ４ １ ９ ９ ８ ） ， １ ９ ８ ６年又颁布了 首都圈整备施行规划 ， 从而将 首都圈发展管理纳入法制轨道， 从此政策措施都必 须依法制定， 保证了其权威性。 纽约大都市区（ 多中心治理典型） 由纽约州、 新泽西州北部及康乃狄克州南部地跨 ３州的 ２ ４个 县组成， 总人口 １ ８ ０ ０多万， 是世界上最大的城市密 集区之一。曼哈顿是纽约大都市区的核心。直至 目前， 仍没有形成统一、 具有权威的大都市区政府 对基础设施等问题进行管理。虽然如此， 但其仍然 存在着一些有限度的区域合作。例如 １ ９ ２ １年纽约 和新泽西州联合成立的港务局， 至今仍操纵着区域 内多数交通运输设施， 其 １ ２名委员由 ２州的州长 任命， 财政上则是独立的。１ ９ ７ １年由 ３方政府成 立的 ３州区域规划委员会由于没有得到区域内各 地方政府的认可而最终在里根政府时瓦解。成立 于 １ ９ ６ ０年代的纽约大都市运输局在 １ ９ ８ ０年代成 为州政府直接控制的区域性协调机构， 建立了相对 良好的外部环境。此外， 针对一些具体的区域性问 题， 如供水、 排水、 垃圾处理等， 各种专门的协调组 织也在不断产生、 变化以及消亡。 大温哥华地区（ 新区域主义典型） 位于加拿 大西海岸比西省西南菲沙河河口， 面积 ３ ２ ６ ０平方 公里， 包括 ２ ０个市和 ２个选区的大都市区。为消 除经济发展一体化和政治分割之间的矛盾及对区 域产生的负面影响， 大温地区政府（ Ｇ Ｖ Ｒ Ｄ ） 由此应 运而生， 它是一种灵活的政府形式， 是一种由区内 政府选派代表组成的联合政府形式。其组织包括 董事会及下属各部门， 并设有区域长官管理下属各 部门运转。Ｇ Ｖ Ｒ Ｄ的主要功能有两个方面， 一是协 ７１１ 调跨市、 区的区域性事务， 包括区内各市之间， 以及 与省政府、 联邦政府协调与大温地区发展有关的项 目、 计划提案等。其次， 为大区的居民提供比各市 单独提供更有效的区域性的基本服务， 包括供水、 污水处理、 空气质量管理、 交通规划、 固体废物处 理。在这个体制下， Ｇ Ｖ Ｒ Ｄ对各市、 区的事务没有 直接的干预权， 各市、 区仍保持自己的独立性。 Ｇ Ｖ Ｒ Ｄ职能仅限于协调区域基础设施和服务， 如区 域公共交通、 供水、 废物处理、 区域性公园等和编制 实施区域规划。这种规划与管理模式摒弃了以往 区域规划和管理强调自上而下垂直关系的做法， 强 调水平方向的合作， 避免了区域规划和管理对地方 政府的直接干预。无需对现有政体进行根本性调 整和改动， 因此也是比较先进的。 （ 三）几点启示 １ ． 推进基础设施共建共享关键要打破行政壁 垒。国外先进城市群之所以较好地处理好了地区 之间、 城市之间的利益关系， 关键在于通过建立政 府的或非政府性质的组织， 形成跨行政区域协作机 制， 打破基础设施建设各自为政、 画地为牢的局面。 如韩国首都圈整备委员会， 负责制定都市圈内的总 体规划和协调各利益相关部门； 纽约大都市运输局 作为州政府直接控制的区域性协调机构， 促进了大 都市圈整体功能的充分发挥。当前， 推进基础设施 共建共享是加快长株潭城市群建设的重要环节， 也 必须淡化行政区划观念， 从区域整体利益出发， 打 破行政壁垒， 培育政府间和民间的沟通与协作， 推 进基础设施同步规划、 有机衔接、 有序建设。 ２ ． 推进基础设施共建共享必须坚持规划先导。 西方城市规划的先行者认为 “ 解决城市问题不能 局限于各自狭隘的单一范围内， 必须走联合协调互 补之路” ， “ 真正的城市规划必须是区域规划” 。美 国纽约及周围地区区域规划， 日本三大都市圈规 划、 法国大巴黎都市圈规划、 英国大伦敦区域规划 等都以特大城市为中心， 突破了行政区界的限制， 融合周围地区进行整体规划， 以此来解决大都市圈 （ 区） 发展过程中出现的问题。２ ０世纪 ４ ０年代， 为 了防止伦敦城无限制膨胀， 英国议会制定了绿带 法 ， 并在其外围规划布置了 ９座新城， 促进了城 市人口的向外扩散， 不仅推动了伦敦大都市经济圈 的发展， 而且促进了伦敦、 伯明翰大都市经济带的 形成。１ ９ ９ ４年， 大巴黎地区制定了总体规划， 将保 护生态环境放在首要目标， 将区域划分为建成空 间、 农业空间和自然空间三种空间， 提出三种空间 应彼此兼顾、 相互协调、 共同发展。我省于 ２ ０ ０ ５年 完成了 长株潭城市群区域规划 ， 该 规划 按“ 两 型社会” 新要求的提升工作正在进行。规划一旦 制定， 三市在基础设施布局和建设方面都必须严格 执行， 保证各基础设施项目建设朝共建共享方向 发展。 ３ ． 推进基础设施共建共享要发挥政府和非政 府组织两种力量的作用。一方面， 发挥政府的引导 作用。国外在城市群发展上十分重视政府在跨行 政区上的引导作用。如美国为加强基础设施， 特别 是区域性交通基础设施的投资建设管理， 全国成立 了 ３ ０ ０多个大都市区规划组织（ Ｍ Ｐ Ｏ ） ， 主要成员 来自各地多个相关政府权力部门， 通过立法（ 法 案） 的形式将相关的行为法律化和制度化， 共同协 调交通规划和交通基础设施投资计划的编制， 并赋 予这些机构一定的职权和义务。为消除经济发展 一体化和政治分割之间的矛盾及对区域产生的负 面影响， 加拿大大温哥华地区成立了大温哥华地区 政府（ Ｇ Ｖ Ｒ Ｄ ） ， 来协调区内各地方政府发展的目 标。另一方面， 发挥非政府组织的推动作用。组建 于 １ ９ ５ ７年的华盛顿大都市委员会虽然是由 １ ８个 政府成员组成的， 是一个没有执法权力的非政府组 织， 但它积极倡导区域规划和区域合作， 在区域规 划和区域发展协调机制形成等方面发挥了重要作 用。德国鲁尔区城市群， 日常事务都由学会、 协会、 研究会等非政府组织的专业团队来协调处理， 推动 城市群的协调发展。 ４ ． 推进基础设施共建共享要运用经济手段加 强宏观调控。在洛杉矶大都市经济圈， 南海岸大气 质量管理区主要负责管理区域的大气质量规划， 包 括交通拥挤控制规划和土地利用规划。１ ９ ７ ０年的 联邦清洁空气法提出了不同污染物的联邦标准， 达 不到这些标准的城市将受到惩罚， 如减少联邦资 助。这就极大地强化了南海岸大气质量管理区的 权威地位， 并间接促进了地方政府在环保领域内的 区域合作。长期以来， 美国联邦法律要求交通、 住 房和环境拨款通过区域组织予以分配， 那些不参与 这些组织的地方政府没有资格获得联邦拨款。这 就极大地调动了都市经济圈内地方政府参加大都 市政府委员会的积极性， 并间接促进了都市经济圈 内的区域合作。美国运用经济手段进行宏观调控 的做法值得我们在推进基础设施共建共享中学习。 ５ ． 推进基础设施共建共享要建立高效的协调 机制。为保证协调的程序化、 科学化、 法制化和制 度化， 国内外城市群都建立了高效的协调机制。美 国政府层面上的区域协调机制良好运作的重要保 ８１１ 障来自于相关的立法。如以 陆上综合运输效率 法 和 ２ １世纪交通公平性法 等法案的形式， 规定 了大都市区交通规划的编制和基金申请程序， 确定 了大都市区规划组织（ Ｍ Ｐ Ｏ ） 和州政府获取长期交 通规划和基础设施建设资金的方式， 从而促使 Ｍ Ｐ Ｏ发挥区域协调作用的程序法定化。长三角城 市群在 １ ９ ９ ７年召开的第一次城市经济协调会议审 议并原则通过了 长江三角洲城市经济协调会章 程 ， 确定了长三角城市群协作的基本原则， 其后 通过的 长三角综合交通规划方案 、 上海市、 江 苏省、 浙江省信用体系建设区域合作推进方案 等 制度， 成为各城市共同遵守的刚性制度。在推进长 株潭城市群“ 两型社会” 建设中， 必须坚持“ 协商统 一、 共同遵守” 的准则， 建立高效的协调机制， 协调 好地方政府与区域整体利益的关系。 三 推进基础设施建设共建共享的 对策 推进基础设施建设共建共享， 关键是要以“ 两 型社会” 建设为契机， 遵循服务发展、 效益优先、 平 等互信、 市场主导、 城乡统筹的原则， 充分利用好先 行先试权， 大胆改革创新， 健全完善有利于推进基 础设施共建共享的体制机制， 形成具有湘潭特色的 城乡一体、 区域协调、 内外平衡、 和谐发展的基础设 施建设共建共享的格局。 （ 一） 推进长株潭城市群协调体制改革， 加快 三市相向发展和对接 要抓住长株潭城市群“ 两型社会” 建设的契 机， 打破行政边界，探索基础设施区域管理协调新 体制。一是尽快成立长株潭城市群基础设施共建 共享协调委员会。由省政府领导牵头， 三个城市政 府的代表、 省政府的代表以及相关专家组成， 下设 交通、 通讯、 能源等重大基础设施建设的专业委员 会， 并建立长株潭城市群基础设施建设基金。协调 委员会的职能是指导制定三市的基础设施规划， 协 调三市基础设施共建共享的有序开展， 不影响城市 政府的独立运行与决策。其决策应该充分发挥省 政府的牵头作用， 并借鉴国外通行的协调委员会委 员投票表决的机制， 以确保决策的民主、 公平。二 是建立具有法律约束力的规划评审制度。对涉及 三市的重大项目规划进行评审， 将评审结果以省人 大常委会的形式通过， 赋予其法律效力， 增强规划 的严肃性和约束力， 确保三市严格按照规划进行开 发建设， 不得随意更改。三是加快城际交通网络建 设。加快建设芙蓉大道、 天易大道等城际交通干 线， 构建一小时交通网。按照公交一体化的要求， 共同设计城际客运方案， 合理分配车隔和布局站 点， 切实提高运营效率。树立“ 三市一盘棋” 的理 念， 在长株潭轻轨、 武广高速铁路、 上昆高速铁路等 重大项目建设上形成共建合力， 从有利于全局出发 科学合理布局线路和站点。四是联合开展湘江流 域水资源保护与治理。建议成立湘江委员会， 统筹 湘江流域水资源的保护、 开发、 利用和治理。下设 环保执法机构， 共同治理湘江水污染， 形成“ 一江 同治、 同防、 同监测” 的体系。进一步明确上游城 市对下游城市交界断面水环境质量负责制， 建立湘 江环境治理补偿机制和激励机制。加大对湘江流 域特别是湘江长株潭段水污染防治的财政支持， 争 取将湘江治理纳入国家大江大湖治理项目。加快 全省基础设施共建共享项目湘潭水府庙和株洲酒 埠江引水工程建设， 确保湘江枯水期或突遭大面积 污染时生产生活用水的正常供给。五是建立利益 补偿机制。如在对以昭山为重点三市共有的 ２ ０ ０ 平方公里共同绿肺的保护开发上， 可建立昭山绿心 生态补偿机制， 根据三市占有“ 绿心” 的份额， 相应 调剂布局一批生态项目、 文化创意产业项目、 体育 休闲项目作为补偿， 进行保护性开发， 开发性保护， 发挥“ 绿心” 的高端生态价值。六是加强产业和科 研资源整合。发挥各城市的竞争优势， 整合三市雷 同产业， 促进区域间融合发展， 打造城市群的支柱 产业、 优势产业。建议省政府加强指导， 并通过优 惠税收政策、 科研引导资金、 科技项目评审等方面 的政策引导， 促进三市企业、 高校、 科研院所强强联 合， 实施蓝海战略， 消除区域和企业壁垒， 在风电装 备、 轨道交通、 工程机械、 材料工程等三市共性的关 键技术攻关方面， 打造国际级的技术研发平台和专 家队伍， 构筑技术高地， 力争突破一批关键技术， 促 进三市同类企业的共同发展， 增强整体竞争力。 （ 二） 推进规划体制改革， 发挥规划龙头作用 要按照统一、 协调、 高效原则， 建立统一的市域 规划管理体制， 形成管理统一、 协调有序、 保障有力 的规划编修机制、 决策机制、 立法机制、 监督机制、 责任机制， 推动基础设施规划工作科学化、 民主化、 法制化。 １ ． 建立统一协调的规划管理组织机构。一是 逐步实行统一的规划管理体制。在对雨湖、 岳塘两 个城市区规划职能实行垂直管理的基础上， 对其他 县市的规划职能一并实行垂直管理， 以便对全市域 范围内的基础设施建设进行统一规划。特别是易 俗河地区， 实质上已经融入市区， 要尽快在规划机 ９１１ 构上实现统一的管理体制。二是成立市规划委员 会， 加强基础公共设施共建共享的协调。由分管市 级领导牵头， 发改、 建设、 规划等部门及部分专家学 者参与的湘潭市规划委员会， 对城市总体规划、 分 区规划、 重要地段详细规划进行审查， 对市及县市 区有关重大基础公共设施项目选址和项目布局进 行协调、 确定。下设办公室， 负责日常工作。 ２ ． 建立民主科学的规划修编与决策制度。一 是建立区域发展战略研究机制。要成立区域发展 战略研究所， 组织国内外专家长期开展区域发展战 略研究。使区域规划建立在科学的区域发展战略 之上， 而不是“ 头痛医头， 脚痛医脚” 。二是严格规 划公开招投标制度、 规划咨询制度、 规划听证制度、 规划审批和规划调整修订制度。增强规划的科学 性、 严肃性和强制性， 防止出现“ 今天编、 明天改” 的现象。三是加强规划衔接。在“ 两型社会” 城市 总体规划的指导下， 继续深化和加快完善市域道 路、 交通、 给排水、 排污、 卫生、 公交、 燃气、 供热等基 础设施规划， 提高市域规划覆盖面。促进“ 三图合 一” ， 提高规划编制精准度， 并确保相关规划的对 口衔接与协调统一。四是要确保规划修编经费。 规划的败笔是最大的浪费， 优秀的规划可以带来巨 大的经济效益。要编制出优秀的规划， 必须确保规 划修编经费， 防止出现小打小闹、 粗制滥造的现象。 ３ ． 强化纪律严明的规划执行责任制和责任追究 制。相关职能部门要按照职责制定和出台相应实施 办法， 对未编制规划或不符合规划的项目， 规划部门 不予选址， 发改部门不予立项， 国土部门不予供地， 建 设部门不予批建， 房产部门不予发证， 确保建设项目 按规划实施。必须成立强有力的规划执法大队， 强化 规划执行中违规违法行为的查处力度。 （ 三） 推进建设管理体制改革， 形成基础设施 共建共享的合力 按照精简、 统一、 效能的原则和决策、 执行、 监 督相协调的要求， 推进基础设施领域行政管理机构 改革， 科学规范部门职能， 理顺职能分工， 实现机构 职责的科学化、 规范化和法定化。 １ ． 理顺基础设施建设管理部门职能。按照 “ 同一管理对象的同一事项交由一个部门管理， 同 一性质的不同事项交由一个机构协调处理” 的原 则， 推进政府机构改革， 理顺职能。一是成立市域 基础设施建设委员会。由市领导出任主任， 成员单 位由市相关部门和县市区组成， 办公室设市建设 局。市域基础设施建设委员会负责指导和监督市 域基础设施规划的实施， 协调与国、 省及长株潭城 市群和县市区基础设施建设相关事宜， 形成区域发 展合作的新机制。二是整合基础设施管理部门职 能。基础设施领域相同或相近的行政管理职能交 由一个部门承担， 确需几个部门参与的， 明确分工， 分清职责， 确定牵头部门。如对道路建设中交通、 公路、 公用事业各管一段的情况， 实行由交通局牵 头或成立交通协调委员会的形式， 统一对道路的建 设和管理。三是建立市域重大基础设施建设年度 需求报告制度。各县市区应每年向市政府提出重 大基础设施改造、 新建和设施功能转换的需求报 告， 由市政府进行综合协调， 提出规划布局与建设 方案， 确定市域基础设施年度建设计划， 避免以行 政区为界限盲目建设。 ２ ． 按照分类改革的原则， 改革公用事业单位管 理体制。按照“ 小政府、 大社会” 的发展要求， 推进 基础设施领域政企、 政资、 政事、 事企、 政府与中介 机构分开， 实现政府角色由基础设施的直接提供者 转向促进者。一是要进一步明确政府介入基础设 施领域的范围、 深度和应担负的责任。对私人产品 特性较强的基础设施领域， 政府只履行监管职能， 不参与生产或提供服务。对准公共产品的基础设 施领域， 政府适度参与， 也可以通过制订优惠政策 委托私人企业经营， 政府监管。确需政府投资提供 的公益项目与服务， 以政府有偿委托为主进行市场 化运作。二是要加强对政府性投资公司的管理。 通过深化改革， 实现真正意义上的“ 政企分开” ， 使 其真正成为自主经营、 自负盈亏、 自我发展和自我 约束的生产经营公司。要通过改革改制和强化管 理， 促使市城建投和市经建投由“ 建设” 公司向“ 投 资” 公司转变。三是按照现代企业制度要求， 改造 现有基础设施公用企业。把公用企业改革成拥有 独立生产经营决策权， 以追求利润最大化为目标， 承担经营风险的独立法人和市场竞争主体。 ３ ． 适当调整市和县市区的财权及事权， 建立基 础设施建设的激励约束机制。对县市区在基础设 施建设管理方面财力不足、 责任过大的状况予以重 视。一是规范市、 县市区两级政府基础设施建设上 的职能。市级政府在基础设施的安排上， 应该尊重 权衡县市区级政府的利益， 合理划分市与县市区的 基础设施建设职能和范围， 强化县市区政府在基础 设施建设中的参与度。二是建立“ 财权与事权匹 配” 机制， 通过财税杠杆作用调动县市区建设基础 设施的积极性。对主要由县市区投入并承担建设 主体的基础设施项目， 按照“ 市进行整体规划、 县 市区成片开发” 和“ 谁投资、 谁建设、 谁收费、 谁收 ０２１ 益” 的原则确定收益。同时， 通过适当提高土地出 让收入、 基础设施专项建设资金的分配比例、 以奖 代投等形式， 增加县市区财力， 调动其建设和经营 基础设施的积极性。三是建立重大基础设施项目 建设考核机制。重大基础设施项目建设纳入年度 绩效考核， 对未能按规划、 时限完成的进行责任追 究， 对完成好的单位和个人给予重奖， 调动多方积 极性， 逐步实现基础设施建设主体的下沉。 （ 四） 推进投融资机制改革， 加快实现基础设 施投融资多元化 坚持政府引导， 实行基础设施融资主体、 融资 渠道、 融资方式“ 三个” 多元化。按照“ 谁投资， 谁 受益” 的原则， 开放市场， 建立统一开放、 竞争有序 的基础设施建设的市场体系， 为基础设施发展构建 灵活、 高效、 可持续的融资机制。 １ ． 建立和完善政府投入和市场机制相结合的 投融资体制。对高速公路、 电力等具有竞争性质、 可市场化运作的行业， 应在政府统一规划和规范管 理的前提下， 通过市场机制配置社会资源， 逐步形 成投资、 经营、 回收的良性循环； 对自来水、 燃气、 污 水处理等大部分市政公用设施， 应以政府投资为 主， 同时吸引有实力投资者参与投资， 并保证投资 者在一定期限内收回投资； 对园林、 绿化、 消防、 桥 梁、 城市道路等公益性基础设施， 主要由政府投资。 ２ ． 建立城市基础设施产业投资基金。基金来 源主要是城市维护建设税、 公用事业附加费、 城市 基础设施配套费、 市政基础设施有偿使用费， 土地 出让转让金中的一部分。可将该项基金授权专门 机构进行经营管理， 基金一方面承担纯财政投资项 目的资金需求， 另一方面通过注入资本金以参股方 式投资准经营性基础设施建设项目， 直接引导社会 资金的合理配置， 加快城市基础设施建设的发展步 伐。 ３ ． 完善土地储备制度。一是垄断土地一级市 场。对新增城市用地进行征用， 对属于规定范围内 的城市存量土地予以收购和回收， 把分散的土地集 中起来， 净地储备， 再有计划、 有步骤投入市场， 以 达到垄断土地一级市场和调控城市土地市场之目 的。二是编制土地年度供应计划， 合理调控土地使 用。将土地一级开发作为政府调控土地资源、 完善 城市管理和服务职能的重要手段。发改、 规划、 国 土、 房管等部门要严格控制重要城市基础设施项目 周边土地开发， 由此带来的政府增值收益专项用于 城市基础设施建设。三是成立专业性土地银行。 由政府出资成立专业性土地银行， 以金融运作的方 式， 参与土地储备和经营城市， 在市政府统一领导 和规划下， 逐步形成土地储备 城市经营 土 地金融的良性循环机制。 ４ ． 积极推行基础设施项目融资。一是推广采 用 Ｂ Ｏ Ｔ 、 Ｔ Ｏ Ｔ等融资方式。对收费公路和桥梁、 电 厂、 水厂、 污水处理厂等基础设施项目， 通过采用 Ｂ Ｏ Ｔ等方式， 向社会公开招标投资主体， 收益期满 后无偿移交政府。对供水、 排水、 供气、 公交场站、 园林绿化、 公共厕所、 污水和垃圾处理等引入 Ｔ Ｏ Ｔ 方式， 将部分或全部资产采用转让、 入股、 拍卖、 使 用权出让、 经营权出让等模式， 吸引社会资金， 进行 资产运作。二是试行项目融资。对财务效益达到 条件的拟建项目， 组织专业人员精心包装和设计， 争取通过招商引资、 发行企业债券和以项目向金融 机构直接贷款等方式进行建设。要继续争取国际、 国内金融机构贷款。对未来几年急需建设的大型 基础设施项目， 可以考虑采用银团贷款的形式， 避 免过分依赖一家金融机构。三是努力探索资产化 融资。对历史上大规模财政投资形成的各类基础 设施存量资产， 可以运用资产证券化和经营租赁等 金融工具， 逐步盘活变现。四是借鉴发达国家和先 进地区的经验， 尽快发行市政债券。利用“ 两型社 会” 建设等机遇， 争取发行市政建设长期债券， 为 东二环、 五大桥等重大基础设施项目筹集建设资金 并降低融资成本。 （ 五） 推进共建共享机制改革， 提高基础设施 的经济性和共享性 根据不同基础设施项目的不同经济属性和社 会属性， 推行共建共享管理体制机制分类改革。 １ ． 对公路、 生态、 广播电视、 信息网络等具有较 强区际共享性的基础设施采取多样化共建共享模 式实现共建共享。一是多方受益但难以严格区分 受益边界和建设责任边界且具有收费机制的经营 性和准经营性项目。如广播、 电视、 信息网络、 医疗 废弃物处理等， 宜建立区域性的经济运营实体， 采 取股份制形式进行一体化市场化融资和经营， 实现 共建、 共享、 共管。经营性项目建立合理的财税分 成机制； 准经营性项目每年由市及县市区财政按一 定比例出资进行补贴， 保证其获得行业平均利润 率。二是多方都受益但难以严格区分受益边界和 责任边界且不具有收费机制的非经营性公益项目。 如生态林地、 湿地等， 宜按照共同投资、 共同建设、 共同管理原则， 建立“ 政事分开” 管理体制， 采取事 业单位制形式进行一体化事业化经营， 其建设资 金、 事业经费由市及县市区财政按一定比例联合投 １２１ 入。三是多方都受益但易于区分责任边界的基础 设施项目。如公路桥梁、 防洪大堤等， 宜根据实际 情况建立“ 分建、 共享、 分管” 和“ 共建、 共享、 共管” 相结合的投资建设和管理机制， 项目建成后建立共 享机制， 实现设施共享。经营性和准经营性项目按 照“ 谁投资、 谁管理、 谁受益” 原则进行管理、 财政 补贴和收益分享， 并实施市场化运作。非经营性项 目按照项目建设的公共责任分别进行财政投入， 按 照政事分开原则进行事业化经营。 ２ ． 对具有资源性的科学仪器、 大型教育设施、 医疗卫生设备等建立“ 共建、 共享、 托管” 机制或 “ 分建、 共享、 分管” 模式。大型科学仪器、 数字资 源、 大型教育设施、 大型医疗设备等共享服务平台