榆林地区乡镇煤矿安全管理中的政府管制研究.pdf

1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 第10卷第3期 西北农林科技大学学报社会科学版Vol. 10No. 3 2010年5月Journal of Northwest A 2.山东招金集团,山东 招远 265400 摘 要影响煤矿安全的因素既有外部因素也有内部因素,对榆林地区乡镇煤矿安全从外部原因中的政府管 制方面进行了研究,从煤矿的市场准入、 日常监管以及事后处理三个环节揭示政府管制目前存在官煤勾结、 管制人 员不作为及事后处罚力度太小等问题,通过分析原因,提出引入行政问责制、 加大法律处罚力度、 改革税收体制、 壮 大监察力量以及引入群众监督等解决对策。 关键词榆林地区;煤矿;安全管理;政府管制 中图分类号F407. 21 文献标识码A文章编号1009 - 9107201003 - 0075 - 05 一、 研究背景 榆林是煤炭资源富集区,是国家规划的大型煤 炭建设基地之一。全市含煤面积占总土地面积的 54 ,煤炭资源的预测储量为275. 7吨,探明储量为 148. 3吨,占全省已探明储量的86 ,占全国已探明 储量的12 。榆林地区行政区域内目前共有各类 矿井400处,产煤区域主要集中在榆阳区和神木、 府 谷、 横山县。其中生产矿井385处国有重点7处, 国有地方23处,乡镇355处 , 基建矿井15处。 [1]可 见榆林地区煤矿不仅数量多,而且战线长,管理水平 参差不齐。有代表中国先进生产力和世界领先水平 的神华煤炭集团,可更多的是乡镇、 个体小煤矿。这 些小煤矿多数是20世纪80年代初建成的,先天装 备及管理不足,再加上20多年的开采,煤矿井下千 疮百孔。因开采带来的隐患日益严重,采空区悬空 顶板大面积冒落、 井下煤层自然发火等隐患非常突 出,存在着基础薄弱,管理粗放,生产者大部分为农 民工,文化知识浅薄,劳动技能低下,自我防范能力 差且事故发生率较高的现状。 榆林是国家能源重化工基地之一,当前正处在 全面发展的重要时期,煤炭既是榆林的龙头产业,又 是榆林经济的快速增长点。但乡镇煤矿事故的发生 却大大阻碍了榆林地区的发展脚步。事故的发生既 有内部原因,也有外部原因,本文将从外部原因中的 政府管制方面进行研究,期望从政府管制角度找到 解决问题的思路和方法,以改善榆林地区乡镇煤矿 的安全现状,推动榆林地区经济发展。 二、 煤矿安全管理中政府管制的 现状及存在问题 一政府管制的市场准入环节 煤炭法 第十九条规定,开办煤矿企业,必须依 法向煤炭管理部门提出申请;依照本法规定的条件 和国务院规定的分级管理的权限审查批准。审查批 准煤矿企业,须由地质矿产主管部门对其开采范围 和资源综合利用方案进行复核并签署意见。经批准 开办的煤矿企业,凭批准文件由地质矿产主管部门 颁发采矿许可证。第二十二条规定,煤矿投入生产 3收稿日期2010201224 作者简介王亮1986 - ,女,陕西榆林人,北京交通大学经济管理学院硕士研究生,研究方向为安全管理与工程。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 前,煤矿企业应该依照本法规定向煤炭管理部门申 请领取煤炭生产许可证,由煤炭管理部门对其实际 生产条件和安全条件进行审查,符合本法规定条件 的,发给煤炭生产许可证。第四十八条规定,设立煤 炭经营企业,须向国务院指定的部门或者省、 自治 区、 直辖市人民政府指定的部门提出申请,由国务院 指定的部门或者省、 自治区、 直辖市人民政府指定的 部门依照本法第四十七条规定的条件和国务院规定 的分级管理的权限进行资格审查,符合条件的,予以 批准。申请人凭批准文件向工商行政管理部门申请 领取营业执照后,方可从事煤炭经营。采矿许可证、 煤炭生产许可证和煤炭营业执照法律设定其作为煤 矿企业市场准入的必备条件,由政府的不同职能部 门分别对准煤矿企业进行审查,颁发或不颁发许可 证。 [2]但是 ,榆林地区本身是个相对落后的地区,科 技含量低,乡镇煤矿根本达不到相应要求。而煤炭 这种稀缺性资源的开发绝对是暴利,因此煤矿主们 宁愿当前付出一些成本以换取煤矿的开办,于是他 们寻租于行政管制人员,出现官煤勾结。结果有两 种一种是一次性贿赂大量现款,另一种是现有的行 政机关滥用职权、 以权谋私,采取 “变通” 办法给煤矿 颁发采矿许可证、 营业执照或安全生产许可,并入 “干股” 。当官的分文不出,只要坐在办公室里,矿主 们就会乖乖地自动送上股份,官员权力寻租,老板花 钱买路,结成利益共同体,双方利益均沾。这种做法 等于为矿井买了保险,煤矿安全也因此抛开,很多问 题就此发生。如榆林市横山县官煤勾结,明令关闭 的煤矿依旧非法开采。据中央电视台 中国之声 调 查,中国农业银行衡山支行、 横山县城建局以及横山 县矿产资源局领导涉入其中,且最低入股百万元,最 高达1 600万元。据当地村民反映,附近的两个煤 矿都是国家命令禁止、 要求关闭的,但由于政府官员 的入股参入,煤矿依旧越界非法开采,结果导致山上 的13. 3公顷耕地出现不同程度地裂地陷,水源枯竭, 人畜饮水困难,发生2人伤亡事故,引发村民上访, 接着还发生了县领导下令要求某教师停课回家劝家 人,劝不好不许回来上班的可笑又可悲的事情。 二政府管制的日常监管环节 1.榆林地区本身监督管制力量薄弱。按照国家 规定,省级监察机构人员编制应为40名左右,近几 年榆林地区现有煤矿安全监察人员仅20名左右,却 要监察榆林地区煤矿400多处,平均每位行政监管 人员监管的煤矿数量为20个,二者力量对比较为悬 殊,近几年煤矿和监察人员数量发展情况见表1。 表1 榆林地区2006 - 2009年煤矿和监察人员数量 年度2006200720082009 煤矿数量处427417405400 监察人员数量人15162022 数据来源于榆林市统计年鉴 虽然煤矿整顿和监察队伍建设比例逐年缩小, 但由于一些矿主的私人关系以及政府的不支持,致 使榆林地区行政管制人员一年真正下矿不到2次。 2009年10月17日凌晨1时左右,榆林市神木县永 兴乡高庄煤矿井下601工作面发生大面积冒顶事 故,3人被困井下,经过196小时的紧急救援,被困3 名矿工于25日凌晨3时左右成功获救。经调查,政 府派驻该煤矿的安全监督员只有1名,导致日常监 督不能深入到煤矿生产的全过程,不能及时发现问 题,监督的作用没有充分发挥。虽然这次事故未造 成人员伤亡,但不得不引起人们的思考。 此外,管制力量的薄弱还体现在管制者管制权 的不完整。作为煤矿安全监察人员,虽然对煤矿安 全生产负有管制责任,但由于缺乏必要的管制手段, 其管制权力并不完整。地方保护以及官员私人利益 的介入等因素使得其管制无效,所发出的监察指令 也只是一纸文书,失去了强制力和约束力,久而久之 也就无人再把安全监察部门的监察指令放在眼里。 这种执行力的危机一方面是源于地方保护或管制权 力缺乏监督,以致出现权钱交易的腐败现象,另一方 面则源于安全生产管制部门管制权的不完整,使得 其安全监察指令得不到有效执行。 [3]作为煤矿安全 监察部门,由于缺乏强制性执法手段,对于无视监察 指令的行为,尽管可以申请公、 检、 法部门强制执法, 但是需要经过许多程序,而且执法过程中的经费按 规定要由安全监察机关出,而安全监察机关却由于 经费不足无法支出这笔开支。因此,煤矿安全监察 部门真正的权力也就只是发布监察指令书而已,具 体的执行如果没有榆林地区政府的配合无法得到 落实。 2.行政管制人员的不作为。法律规定行政管制 人员不仅要对煤矿准入给予一定的限制,更要对日 后的安全生产实行监管。但榆林地区产业结构单一 67 西北农林科技大学学报社会科学版 第10卷 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 见图1 ,煤炭资源作为主要经济发展支柱,是政府 税收的主要来源和政绩的体现。对于榆林地区的乡 镇煤矿,其担当的责任决定了政府管制人员会 “睁一 只眼闭一只眼”,在乡镇煤矿不发生重大事故的情况 下,不会主动去监管,督促其化解潜在的危险因素。 榆林市神木县的 “1017” 事故就和监管部门日常监 管不严不细有着重大关系。经调查,神木县煤矿局 全年计划对该矿检查9次,截止事故发生时,已检查 了6次,均没有发现煤矿违规组织开采。 图1 榆林地区产业分布图 数据来源于榆林市统计年鉴 三政府管制的事后处理环节 各部门对煤矿责任人和政府管制者的处罚力度 太小。 生产安全事故报告和调查处理条例 第九条 规定,事故发生后,事故现场有关人员应当立即向本 单位负责人报告;单位负责人接到报告后,应当于1 小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监 督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部 门报告。情况紧急时,事故现场有关人员可以直接 向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理 部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报 告。但是实际榆林地区乡镇煤矿存在着顶风作浪, 直到隐瞒不住才上报的情况。政府部门对煤矿责任 人较少实施行政处分,法律责任更是屈指可数,基本 只做罚款处理而且数额偏小,对煤矿责任人的警戒 作用很小见图 2 。 图2 对煤矿责任人的处罚方式 安全事故发生后,在对寻租于权利的政府官员 的惩处中,以党纪、 政纪等较轻的责任方式取代了较 重的法律或政治责任;以集体责任方式代替对个人 责任的追究;以 “总结经验、 吸取教训” 的模糊责任方 式代替对具体责任的追究;以教育方式代替各种形 式的惩戒和处罚。官员之所以敢于包庇纵容违法煤 矿的生产活动,正是因为这种惩罚制度不够严厉,惩 罚力度不够严重,使之存在侥幸心理,导致矿难事件 频频发生。 [4] 三、 煤矿安全管理中政府管制 问题的成因分析 一市场准入环节的原因 众所周知,煤矿的利润是相当高的,因此煤矿主 会不惜贿赂政府官员而将煤矿开办起来,政府官员 受贿甚至是入干股一旦被揭发,对政府官员的处分 也很小,多为行政处分,与巨大的参股利益相比,一 些国家工作人员不惜铤而走险,与煤矿主结为 “利益 共同体” 。 二日常监管环节的原因 在煤矿安全生产问题上,虽然中央政府一再强 调地方政府对于地方煤矿安全管理问题的责任,要 求地方政府履行监管职责,确保地方煤矿的安全,否 则将予以惩处。但榆林地区近几年来实行的干部岗 位管理目标责任制使得官员的升迁与重要经济指标 紧密联系在了一起,经济指标被作为度量榆林地区 官员业绩的重要指标,决定着他们的仕途。因此榆 林地区的行政管制人员就更关注经济政绩而忽略其 他,包括忽略人的生命和健康。加上榆林地区实行 干部交流管理制度,使得其任期并不长远,从而就刺 激着他们为了自身仕途宁愿以工人的安全和健康去 “赌一把”,毕竟事故的发生属于小概率事件,尤其在 官员短暂的任期内发生的机率更小,这种忽视长远 考虑的行为必然导致管制力度不强和安全事故的发 生。 [5] 三事后处理环节的原因 管制主体的责任不清导致了对相关安全主体的 惩罚弱化。榆林地区乡镇煤矿的管制情况是安全生 产由煤矿安全监察局管理,人事由发展改革委员会 管理,土地由土地资源局管理,环境由环境资源管理 局管理。榆林地区这种对煤矿企业的多元管理体制 导致政府机构之间权责关系不明确,负责管理煤矿 77 第3期 王亮等榆林地区乡镇煤矿安全管理中的政府管制研究 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 生产效益的部门不管安全,负责管理煤矿安全的不 管生产效益,不同部门之间在管理上缺乏协调,于是 煤矿责任人的处罚就被弱化。 [6] 随之产生的问题是 行政责任主体及其责任被分散和模糊,加之行政自由 裁量权的使用缺乏有效监督,大大降低了官员事后受 到责任追究并获得政治和法律惩罚的可能性和程度。 由于有的煤矿中有行政人员自己的股份,因此 他们不愿意煤矿被关闭,故只做表面文章,隐瞒、 包 庇事故,给予煤矿主们较轻的处罚 金钱罚款即 可,以免触及自己的既得利益。 上述原因,决定了榆林地区乡镇煤矿必然会出 现安全事故见表 2 。 表2 2006 - 2009年陕西省与榆林地区煤矿事故对比 年度 陕西省榆林地区 事故次数起死亡人数人事故次数起死亡人数人 死亡人数 占全省比例 2006101152425134 200777113314136 200849113123329 200931348824 数据来源陕西煤矿安全局 榆林地区煤矿死亡人数在陕西省所占的比例较 大,伤亡现象严重。2006年、2007年、2008年、2009 年榆林地区乡镇煤矿事故分别为33起41人,24起 31人,7起22人,1起1人。死亡人数分别占榆林 地区煤矿死亡人数的80. 4 、75. 6 、66. 7 、 12. 5 见图 3 。事故死亡率虽然在逐渐下降,但 离安全生产还有很大差距。 图3 榆林地区煤矿事故死亡人数与 乡镇煤矿死亡人数比例分析 四、 煤矿安全管理中政府管制的对策 一引入行政问责制,加大事后处罚法律制度 榆林地区的乡镇煤矿很多属于非法和违法煤矿, 在煤矿整改过程中,应该规范行政机关的行政行为, 并详细规定行政失职的责任。事实证明,由于行政机 关没有尽到监管的义务,对安全生产的事故隐患视而 不见,这种行政不作为导致了很多事故的发生。笔者 建议应该完善对矿难责任的追究机制,引入行政问责 制,加大对行政机关工作人员的处罚力度,提高行政 执法人员的违法成本。对于国家工作人员参股的问 题,更要严加处分,如果构成犯罪的,要追究当事人的 刑事责任。此外,法律还应加大对煤矿责任人的处罚 力度,对其责任给予具体说明,改变煤矿主对事故无 视和侥幸心理。 [7] 二改革税收体制,防止行政垄断 煤矿业是榆林地区经济的支柱产业,所以停业 整顿违法乡镇煤矿和关闭非法乡镇煤矿,榆林地区 行政机关的税收就会大打折扣,地方经济发展也将 深受影响,当地政府的政绩、 业绩也会相应地受到影 响。笔者建议取消国家和地方的分税制,即取消国 税和地税之分,所有应纳税额由国家统一征收,地方 经济的好坏与地方财政没有关系,而与安全事故率 和可持续发展等相挂钩。 [8]这样安全和经济效益两 个目标都能达到,符合了煤矿安全管制的本意。行 政人员自然就会加大对煤矿的安全投入管制,充分 保障安全生产,地方经济效益自然也就相应提高了, 同时也解决了管制主体的责任不清的问题。 三壮大监察队伍,完善管制权利 榆林地区煤矿安全监察力度较弱,而且一年中 矿井下会发生很大变化,管制力量显得更弱。鉴于 此,榆林地区应招聘监察人员,壮大行政管制队伍, 争取煤矿和行政管制人员形成一定的对应关系,将 责任具体落实到实处,保证管制作用的真正发挥。 同时扩大管制权利,并要求公、 检、 法等部门配合实 施强制性执法手段,共同发挥行政监管的作用。 四引入群众监督,避免评价主体单一化,实现 全民监督 榆林地区乡镇煤矿安全生产的政府管制体系是 87 西北农林科技大学学报社会科学版 第10卷 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 自上而下的安全生产管制体系,其最根本的弊端即 在于对 “上” 而不是对 “下” 负责,缺乏自下而上的群 众监督机制,这样的监督机制使得政府管制人员只 重视上级吩咐的指标,不利于监管机制的健康运行, 因此必须建立一种主动的自下而上的信息来源渠 道 群众监督机制以保证管制的实效性。 [9] 避免 对行政管制人员的评价只由上级决定的这种评价主 体单一化的现象,有效实现上下互动的日常监管机 制。在这种机制中,将行政官员的升迁与群众意见 挂钩,这样,只关心经济政绩而忽视安全生产的行政 官员就很难获得升迁,迫使官员们注重安全工作,竭 力为人们创造一个安全的生产环境。 参考文献 [1] 张恩强.浅议榆林地区中小型煤矿生产中的问题[J ]. 陕西煤炭,20042 13 - 14. [2] 郭茜.论政府对煤矿的管制[J ].华北科技学院学报, 2008 ,52 104 - 107 [3] 梁海慧.中国煤矿企业安全管理问题研究[D].辽宁大 学博士学位论文,2006. [4] 王阳亮.矿难治理中政府管制失灵的原因及对策选择 [J ].山东经济管理干部学院学报,20082 6 - 8. [5] YONG2LIANG LIU ,A2HONG HE. The choice of ad2 justment programmes of China’s existing coal mine safety supervision system[J ] . Coal mine management , 20081 91 - 93. [6 ] HONG2QUAN XIE , XIANG2WEI GAO , XIA LU. Driving force analysis of LUCC and forecast based on remote sensing in coal mining area[J ] . The Research of Land and Natural Resources ,2009 4 45 - 47. [7] 喻林.浅谈地方煤矿安全管理[J ].矿业安全与环保, 2005 ,32增刊 122 - 144. [8] 杨和平.浅谈怎样搞好乡镇煤矿安全管理[J ].煤炭技 术,2003 ,223 110 - 111 [9] L. 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The study aims to improve the safety of town2 ship coal mine effectively in Yulin area ,and it has certain reference function to township mine in other areas in some way. K ey wordsYulin area;coal mime;safety management ;government control 97 第3期 王亮等榆林地区乡镇煤矿安全管理中的政府管制研究