政府管制在中国供暖体制改革中的作用(1).doc

政府管制在中国供暖体制改革中的作用 摘要随着房改、医改、教改的不断推进，供暖体制已是计划经济遗留的最后一块“蛋糕”，如何改革供暖体制，既保障居民温暖越冬，又保证供暖企业的健康发展，是改革的难点和焦点。供暖体制改革是一项系统工程，供暖体制改革不仅要考虑供暖改革本身的问题，制定和实施相应的政策；同时要有相应的燃煤价格及供应，国企改革，财政税收及其他的配套政策。资金和技术从来就不是改革的障碍，供暖体制改革需要各级政府的决心，制定详细的改革实施计划和具体的工作步骤和措施，以及确立明确的改革时间表。供暖体制改革的共识已经形成，改革的步伐不可阻挡。 关键词政府管制；中国供暖体制；改革 AbstractWithconstantreonhouse，medicineandeducation，heatingsystemreisthelastcakeleavedbehindbytheplannedeconomy.Itisthenodusandfocusofhowtoretheheatingsystem，inwhichbothguaranteeresidenterlivingthroughthewinterwarmlyandensuretheheatingenterprisesdevelopinghealth.Heatingreisasystemsengineering，itnotonlytakesintoaccountthereitselttodevelopandimplementrelativepolicies，butalsorequiresrelatvecoalpriceandsupply，stateowntedenterprise’sre，andfinanceandtaxsupportingpolicies.Capitalandtechnologyneverarethebarrierofre.Itneedsdeterminationfromalllevelsgovernmenttodeveolpimplementplanandspecificapproachandmeasure，andidentifycleartimesheet.Thecommonsenseonheatingsystemrehasalreadybeenachieved，theremarchcannotbeblockoff. Keywordsgovernmentcontrol；heatingsystem；re 国际能源价格高擎，国内煤电价格亦扶摇直上。原材料、劳动力等各项成本的上升，对企业的经营获利能力提出巨大的挑战，而持续上升的CPI也让老百姓的荷包明显吃紧。作为计划经济遗留的最后一块“蛋糕”供暖，成为改革的难点和焦点，政府如何发挥作用，既保障居民的正常生活和经济的平稳运行，又能实现企业健康持续的发展，是目前亟须探讨的问题之一。 一、中国供暖体制的历史变迁 中国的福利供暖制度始于20世纪的50年代，参照当时苏联的模式，初步建立了住宅锅炉供暖体系。从那时起，如同住房等其他社会福利一样，供暖成为计划经济时代一项重要的社会福利事业，曾是社会主义制度优越性的体现。到了20世纪80年代，由于国际国内能源短缺，供暖体制改革逐渐提上日程。在国家城市集中供暖产业政策指导下，通过多渠道筹集建设资金，城市集中供暖有了比较快的发展，但由于体制原因，供暖一直实行福利制。直到20世纪90年代，国家对公用事业行业提出了转变经营机制的要求，国家有关部委先后出台了一系列宏观指导意见和标准规范，国内一些城市相继进行了供暖体制改革的试点。2005年建设部等八部委（局）联合发布关于进一步推进城镇供暖体制改革的意见（建城[2005]220号），就完善供暖价格形成机制，逐步推进供暖商品化、货币化提出指导性意见。标志着中国的供暖体制市场化改革正式启动。 二、当前中国供暖体制的主要问题 （一）背离了社会主义市场经济发展的要求 市场经济的一般特征即平等性、竞争性、法制性和开放性。市场经济的优越性不仅是优化配置资源，更重要的是不断促进社会、市场、技术向前发展，降低社会交易成本。而现行福利供暖体制源于计划经济体制，已经不适应中国社会主义市场经济的要求，表现在现行福利供暖体制的思想理念来源于计划经济体制下的“一切国家管、一切政府包”的传统福利观念，违背了市场经济的原则，造成了居民采暖冷热不均、政府干预左右为难，企业供暖入不敷出三方不满的局面一方面交了热费的居民因为没有交费的人而受到停暖断热的牵连，一方面住房闲置户因为没有采暖而要求付费而感到不公，再加上低保困难户交不起费，供暖企业除了耍态度，向政府要钱，别无他法。而政府是两头都要顾，两头都顾不过来，毕竟财政是有限的。这也是近几年供暖问题频频曝光的根本原因。 （二）住房制度改革使得福利供暖体制失去了存在的基础 中国福利供暖体制基础是住房福利制度以及单一的住房公有制。从20世纪90年代末期开始中国逐步进行了城市住房改革，通过住房制度改革，目前全国城镇80以上的住宅已经归城镇居民所有，单位不再拥有住房的产权。尤其是劳动力市场的发展和住房二级市场的开放，职工流动和住房交易使许多单位原有住房的所有者或使用者，已经不再是原单位的职工，再由单位承担采暖费用显然是不合理的。另外，不少企业处于停产、半停产状态，甚至进入破产程序，也无法为职工支付采暖费。这都造成了供暖企业资金回收困难，供暖难以正常进行。更难的是，供暖企业还没有完全成为市场主体，一方面实行企业化经营，另一方面又要承担政策性义务，在居民和单位不能正常交费，又无政府补贴的情况下，仍然要按政府的要求向居民供暖。所以说，旧体制实际上已经使供暖陷入恶性循环。 （三）与节约能源和保护环境的要求相矛盾 据测算，目前中国民用建筑能耗量占全国商品能耗总量的25，其中60为采暖能耗，相当于发达国家在同等条件下采暖能耗的3倍，不仅造成资源浪费，还加剧了城市大气环境的污染，直接影响了投资环境和人民群众的长远利益。这种状况与绝大多数供暖企业为国有企业，且是当地唯一的供暖企业，缺乏竞争不无关系。同时也与中国建设资源节约型社会的国策相矛盾。 （四）给财政带来沉重负担 长期以来，中国政府对公共事业一直奉行“只投资，不受益；只建设，不经营”的原则。这无疑加重了政府的财政负担。随着煤电能源供应紧缺形势进一步严峻，政府为福利供暖支付的费用将远高于20世纪。20世纪90年代初，北京市政府为福利供暖的埋单高达5000多万元，近几年的数字更是数倍于此。财政补贴下的政策性亏损掩盖了一切。 三、改革供暖体制，如何发挥好政府管制的作用 政府管制又称为政府规制，是政府干预市场的活动 总称。供暖体制改革是一项系统工程，供暖体制改革不仅要考虑供暖改革本身的问题，制定和实施相应的政策；同时要有相应的燃煤价格及供应，国企改革，财政税收及其他的配套政策。在改革中，正确、积极的发挥政府管制的作用才可能既保障居民温暖越冬，又保证供暖企业的健康发展。 1.引入竞争机制，深化供暖企业改革，实行城镇供暖特许经营制度 所谓特许经营制度，意即在统一管网规划、统一服务标准、统一市场准入、统一价格监管的前提下，供暖企业通过公开竞标获得特许经营权，由供暖行政主管部门颁发特许经营许可证；未获得特许经营许可证的企业，一律禁止其从事供暖生产经营。非经营性自然供暖单位，不予颁发特许经营许可证；凡违反特许经营管理规定的，取消其特许经营权。这意味着供暖市场将逐步打破垄断，优胜劣汰的市场机制提供了无限的商机。用特许经营的方法将社会资金吸纳入公用事业的建设，这是西方从20世纪60年代就开始的做法。实行特许经营需要解决好与特许经营相关的一系列法律问题。另外，如何正确处理政府监管问题，也会影响到特许经营的实施效果。 2.转变定价主体，由政府主导定价转为市场形成价格、政府间接调控 供暖产业中，经营输热管网属于自然垄断，对于自然垄断业务可以实行继续由政府管制价格，而供暖属于非自然垄断，应该引入竞争，企业通过竞标以最优价格上网，从而打破垄断高价。 供暖价格改革首要任务是在供暖环节实现由政府定价转为 市场定价，而热价形成的前提是一个自由、公平竞争的市场环境，供需双方是完全的市场经济主体。供暖企业能自主经营、自负盈亏；用户能自由选择、自主决策，双方实行等价交换。具体来说一是实现供暖服务商品化。一方面付费主体由职工所在单位逐步转为用户，这样热量消费由供需双方直接交易，热费由用户直接支付给供暖企业。另一方面改变采暖由按面积收费转变为按实际耗热量收费。在旧体制下，热耗量和热费是完全脱节的。由于用户不能调节和控制用热量，按面积收费实际掩盖了不同建筑位置、不同的生活习惯、用热方式产生的耗热量的差异。这种收费方式使用户不关心节能，造成能源浪费，企业供暖成本加大。供暖系统改造实现分户计量后，按实际热耗量缴纳采暖费使用户有了明确的利益界限。在既定成本（可支配收入）的约束下，用户根据效用最大化原则，合理用热。二是供暖企业市场化以市场形成供暖价格。从生产角度看，供暖企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束的市场竞争主体，按照边际收益等于边际成本的原则提供最优产量，实现利润最大化。因此供暖企业必须实行市场化改革。首先，应转变政府职能、深化国有供暖企业产权制度改革，实行政企分离。供暖企业应是投资主体多元化、经营市场化的现代企业。其次，引入竞争机制，降低供暖成本。 3.建立低收入者供暖保障制度 目前的供暖对象中，只有政府机关和事业单位及效益好的国有企业在执行热费补贴，而其他民营企业、个体业者及社会其他方式就业者却享受不到热费补贴政策。因此，需要政府来协调平衡。眼下最现实的应是，政府采取互助基金的形式，向各单位统收。并将统收的钱，通过社保等渠道，发放到每一位应该享受“明补”之人的手中，从而避免当前“政府机关、事业单位全额补贴；企业单位有钱则补，没钱不补；没有单位的个体工商户及灵活就业者无人给补”现象。 4.完善供暖体制改革配套措施 供暖体制改革不仅仅是供暖企业自身的改革，还涉及煤电供应和采暖供暖方式等。在按照市场价格采购煤电的，建立煤电供应保障机制，确保供暖企业有煤可用。推广新型采暖供暖方式，通过税收、环保政策鼓励供暖企业采用环保节能的供暖方式，通过财政税收手段鼓励用户采用环保节能型采暖设施，推动节约环保型社会的建立。 5.进一步转变政府职能 政府进行管制是为了矫正和改善市场机制存在的缺陷，过度的干预会加剧市场的扭曲。因此加强政府管制首先要实现政府职能的转变，这里需要强调的是由经济性管制向社会性管制的转变，直接管制向间接管制的过渡以及微观规制向宏观调控的转变。 参考文献 [1]高培勇，崔军.公共部门经济学[M].北京中国人民大学出版社，2005. [2]关于进一步推进城镇供暖体制改革的意见（建城[2005]220号）. [3]浅述中国采暖供暖方式选择及推动背景[EB/OL].慧聪网，2005-05-26. [4]深度撞击后福利供暖时代之忧[EB/OL].国际在线，2005-12-19. [5]徐月宾，张秀兰.供暖体制改革与社会政策的制度性缺陷[J].清华大学学报哲学社会科学版，2006，（4）.