煤矿安全管理制度有效性概念及影响因素分析.doc

煤矿安全管理制度有效性概念及影响因素分析 煤矿安全管理制度有效性概念及影响因素 分析 唐秋明1，邢宝君2** 作者简介唐秋明，（1988- ），男，在读研究生，主要研究组织行为学。 通信联系人邢宝君，（1960- ），男，教授，主要研究高等教育管理，组织行为学。E-mail 45 全生产相关的法律、行政法规、部门规章、安全标准共计达339 部[1]。然而，煤矿安全生产 形势依然严峻，使煤矿安全管理制度的有效性问题成为了学者和实践者共同关注的中心。况 且管理制度是否得到有效的执行, 已经成为企业管理水平高低的重要表现[2]。因此，深入研 究煤矿安全管理制度有效性问题，是当前面临的重要课题，具有研究价值，弄清煤矿安全管 理制度有效性概念及其影响因素是第一步。 50 1 煤矿安全管理制度有效性概念分析 1.1 煤矿安全管理制度 弄清煤矿安全管理制度概念与构成是此研究的起点。当前，各学科对制度概念、演化等 均有研究，但经济学对制度的研究贡献最为突出。旧制度主义代表凡勃伦、康芒斯，新制度 主义代表科斯、诺斯，以及哈耶克等对制度都进行了研究，其中，诺斯[3]在制度、制度变 55 迁与经济绩效中明确认为制度是“一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们 相互关系而人为设定的一些制约”。青木昌彦[4]从博弈论的角度指出“制度是关于博弈重复 进行的共有信念的自我维系系统”。国内学者在借鉴国外研究基础上也进行了较丰富的研究。 杨立华、韦森、周业安等[5-7]分别对国外不同学派学者有关制度概念、演化等进行了研究述评。 董志强[8]综述了各学派对制度概念的研究，并将制度概念分为强调制度与精神观念相联系、 60 强调演进而来的稳定行为和秩序、强调制度乃人为的行为规则三类。总结起来，从较宏观的 角度，制度可以理解为与精神观念相联系的限制行为以形成一定秩序的规则体系，其直接目 的是规范人的行为，深层目的是实现特定目标，如维持秩序或解决问题，根本目的是维护制 度相关人权利或组织利益最大化。 煤矿安全管理制度是制度的微观体现，概念更加具体。陈红[1]认为煤矿安全管理制度可 65 以看作是煤矿生产活动中的各类行为所应当遵循的某种可识别的行为模式规定，强调制度的 被遵守。实际调查可知，煤矿安全管理制度由煤炭企业自主制定的安全管理制度和由政府及 其相关部门制定颁布的与煤矿安全相关的各项法律、法规等构成，这既有煤炭企业应当遵守 的法律，也有员工应当遵守的规程等。结合上述分析，煤矿安全管理制度是指限制煤矿生产 相关行为的旨在确保煤矿安全生产秩序的一系列规则总和，包括相关法律、法规和煤炭企业 70 制定的内部安全管理制度。研究制度旨在研究如何更好发挥制度的功能，而制度的功能实现 与否则需要对制度现实有效性进行进一步研究。 1.2 煤矿安全管理制度有效性概念 有效性问题已成为制度研究者及实践者关注的中心，但在学界关于制度有效性的概念并 不统一。国际制度研究者Oran R. Young[9]和Ronald B. Mitchell [10]认为制度有效性是指在多 75 大程度上塑造或影响国际行为，Olav Schram Stokke[11]则认为有效性是指建立机制以用来解 决或减轻特定问题的程度。法学领域关于法律有效性存在诸多理解，如魏德士[12]将法律有 效性分为法律效力（应然效力）、现实效力（实然效力）和道德效力；法学家博登海默[13] 则指出，一项法律规定的有效性所探求的是确定一项法律规范是否应当被遵守，即更注重法 律的合法性。国内学者冯务中[14]认为，制度的有效性就是某种特定的制度对于人的行为发 80 生现实影响的效力，并应从有无影响和影响多大的角度进行理解。李妍[15]等认为制度有效 性指达到或完成预期目标的程度。霍春龙[16]等认为制度有效性指的是制度被主体（制度相 关人）认同、遵循的程度。此外，王明国[17]在对国际制度的研究中进一步区分了有效性同 效果、效率和绩效的区别，指出效率是制度有效性的衡量标准之一。 上述研究表明，制度有效性概念研究面临两处焦点，一处是法律与除法律外的制度有效 85 性的区别；另一处是对有效性的不同理解。法律、法规的有效性既包含合法性（是否应当被 遵守），又涵盖现实有效性和道德有效性（被人们认可、确信而自愿遵守）。而除法律外的 制度有效性概念研究可总结为三类一类是指制度对人的行为的影响效力，即从限制行为角 度对行为改变带来的影响；二类是指制度达到预期目标的程度或问题的解决程度；三类是指 制度被制度相关人认同和遵守的程度，即从制度遵守者角度定义有效性。鉴于此，从管理学 90 角度认为，法律、法规等的有效性是指其实效，即是否被遵守以及遵守程度，深层含义指该 法律对应的问题解决程度；对于第二处焦点，可以从制度目的角度予以理解，制度直接目的 是规范或限制行为，深层目的是实现特定目标，如维持一定秩序或解决特定问题，根本目的 是维护制度相关者的权利或组织利益最大化，因此，可以看出对制度有效性的不同理解只是 源于不同层次的目的而已。 95 针对煤矿安全管理制度有效性的研究，郭建利[18]认为应从“过程”的良好运行和实现 安全生产的“结果”有效两方面来考虑。陈红[1]从行为安全出发，认为煤矿安全管理制度有 效应从矿井作业人员是否选择遵章行为角度理解，即如果矿井作业人员稳定地按照管理者意 图选择遵章行为，则认为该制度是有效的；反之，则无效。可见两者均回避了煤矿安全管理 制度由法律制度和企业内部管理制度组成这一现实，对法律制度的有效性并未做出说明。同 100 时，对于有效性的理解也较片面。诚然，煤矿安全管理制度所追求的直接效果即是限制矿工 不安全行为，减少因制度因素导致的安全事故，但煤矿安全管理制度的有效性不能仅从矿工 遵章与否进行判断而忽视过程。众所周知，影响煤矿安全生产的因素不仅包括制度因素，还 包括更为重要的技术因素、自然环境等其他因素，因此也不能因煤矿安全生产“结果”来判 断制度结果的有效性。基于此，提出从制度过程视角来理解煤矿安全管理制度有效性概念， 105 即从制度制定-执行-完善过程（区别于制度经济学视角下的“习俗惯例法律制度”这一 制度化过程）理解有效性，如图1。具体而言，煤矿安全管理制度有效性是指在对煤炭企业 以及员工的行为规范的基础上实现目标的程度，甚至可以理解为维护与煤矿相关者的权利或 组织利益的程度，它由煤矿安全管理制度制定有效性、执行有效性和完善有效性构成。制定 有效性是指作为制定结果的煤矿安全管理制度的科学性，包括内容的正确性、完善性、明确 110 与可操作性、人性化等内涵；执行有效性指煤矿安全管理制度的实际效果，如作为直接效果 的对煤矿相关者行为的规范程度，进一步效果的对煤矿安全生产面临问题的减轻程度；完善 有效性指煤矿安全管理制度的良好运作与不断修正，即在煤矿安全管理制度制定、执行后对 制度本身和执行方式等的进一步补充和完善，以促进煤矿安全管理制度的持续有效。 图1 基于制度过程的制度有效性概念模型 Fac.1 the conceptual model of institutional effectiveness from the process of institution 120 2 煤矿安全管理制度有效性影响因素分析 各种影响因素的共同作用实现了制度功能，推动了制度演化与发展。煤矿安全管理制度 有效性同样受到多方面因素影响，有来自制度内在的影响因素，有来自制度外部的影响因素。 王明国[17]在研究国际上目前关于制度有效性影响因素的最新进展中总结了三种观点，一是 将影响制度有效性的因素分为制度安排自身的特性或属性与特定制度安排运作于其中的广 125 泛社会条件或其他环境条件；二是认为有效性的决定因素包括问题的状况、集体能力以及机 制特征；第三种观点认为判断制度的有效性不仅越来越关注于其如何取得目标，还在于其参 与程度、责任度、透明度、合法化及其他善治标准。冯务中[14]、霍春龙[19]等对制度有效性 影响因素亦进行了研究，前者从内在与外在的角度研究了十三种影响因素，后者在新制度主 义政治学视域下从理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义等三种不同流派分析 130 了制度有效性的影响因素。 深入研究发现，当前研究已经从表层的制度本身有效性，执行因素和制度环境对制度有 效的影响，到制度所面临问题的严重程度，甚至引入了公共管理领域的善治概念，强调制度 所体现出的责任、透明等标准。基于此，再次提出从动态的制度过程视角分别对相关法律制 度和煤炭企业自主制定的管理制度的有效性影响因素进行梳理分析。 135 2.1 煤矿安全管理法律制度有效性影响因素分析 从制度制定和完善两环节看，现有煤矿安全管理相关的法律制度，如安全生产法、 矿山安全法、煤炭法、煤矿安全规程等一系列法律法规，形成了较完善的法律 体系，因其产生办法和修改方式的特殊性，且与企业自主制定的内部安全管理制度相比，其 更为权威、科学和完善，鉴此，这里将重点对法律执行有效性的影响因素进行研究。 140 从制度执行过程分析，其执行有效性受制度执行背后的执行力量、执行要件、监督力量 与纠偏机制、被执行人和激励等因素影响[20]。针对煤矿安全管理法律而言，其有效性将会 受到以下因素影响。一是执行力量。煤矿安全管理相关法律的执行力量具体包括地方政府及 其相关部门、法院等，尤其是安监部门及其官员，因此这类执行机构的独立性、权威性，相 关官员的素质等对法律有效执行都具有重要影响。二是执行要件。煤矿安全管理相关法律执 145 行过程中所需要的条件，如设备、技术、信息和计划安排等也会影响执行效果。三是监督力 量。检察院作为法律监督机关对煤矿安全管理相关法律执行具有监督职责，检察院如何监督、 发现问题如何处理并纠正等都直接关系法律的有效执行。长久以来，违反煤矿安全管理相关 制度执行有效性 制度制定有效性 制度完善有效性 制度有效性 法律的现象始终存在，就在于法律执行过程中缺少监督机制或缺少监督应有的效力。四是法 律的被执行人。煤矿安全管理法律执行必然会给煤炭企业及其相关人等带来影响，如企业所 150 有者或领导者利益的损失、行为的限制，对此，企业组织的合法性、所有者等的守法意识等 因素将影响法律执行的有效性。五是作为激励的违法处理。煤矿安全管理相关法律的执行不 会针对某个主体，也不会由一个主体来执行，而是具有普遍适用性，使其较难避免因人性差 异而导致的对法律的不同反应行为，如认真执法或违法，对此，违法处理将直接影响法律执 行的现实效果。 155 2.2 煤炭企业自主制定管理制度有效性影响因素分析 煤炭企业自主制定的安全管理制度内容宽泛，包括责任制、会议制、投入保障制和操作 规程管理制度等，因产生办法和完善形式与法律不同，其有效性影响因素不能只从执行过程 来分析，应从制定-执行-完善这一完整过程来研究。 2.2.1 制度制定过程有效性影响因素 160 煤矿自定安全管理制度的制定过程有效性涉及如何设计制度，由谁参与设计，设计过程 由谁监督考核，煤矿各级工人和煤矿安全管理专家是否参与，最重要是作为制定结果的制度 如何等问题，大部分学者注重研究制度本身的有效性，而缺乏对制度的制定过程研究。如冯 务中[14]强调制度本身的人性化程度、健全程度、自我实施能力等。煤矿自定安全管理制定 环节的主要任务是保证制度的科学性，包括制度的合法性与合理性、健全性、明确性、可操 165 作性等内涵。合法性与是指安全管理制度的内容不与当前适用的法律相冲突；合理性是指安 全管理制度应符合事物发展的一般规律；健全性指制度的内容应包含执行时所涉及的方方面 面，不能出现制度漏洞；明确性指制度内容的清晰和确定，内容具体而不抽象，不模糊；可 操作性指制度内容与所涉及实际情况紧密相联，不能只是原则或口号。 注重煤矿自定安全管理制度的制定过程有效可以进一步挖掘制度有效的影响因素，已提 170 及的制度如何设计、由谁参与设计和设计中的监督考核都会影响煤矿具体安全管理制度的本 身有效程度，运用博弈论研究制度生成能巧妙地反映出制度相关者在制度形成（制定）过程 中如何博弈与多次博弈，验证了在煤矿具体安全管理制度制定过程中设计方式、参与主体及 其参与程度、监督考核和制定程序等都是煤矿安全管理制度制定有效的重要影响因素。 2.2.2 制度执行过程有效性影响因素 175 制度执行是制度整体有效性的关键环节。陈满雄[21]认为制度缺乏执行力的原因是制度 执行程序繁琐、制度变化连续性不够和制度执行监督考核匮乏。莫勇波[20]等指出制度执行 力既包括制度本身含有的强制力和效力，也包括组织在执行制度时的执行力量和执行效力。 深入研究发现，煤矿具体安全管理制度的有效执行同样与执行参与者力量、执行要件、监督 纠偏机制、被执行人和激励等因素有关，不同于前面对煤矿安全管理中法律制度执行有效性 180 影响因素，煤矿自定安全管理制度执行中的参与者力量指煤炭企业所有者或领导者、安全管 理者和操作员工，他们的制度意识、责任心、地位以及技能等都会影响到具体制度执行效果； 执行过程中所需要的条件，如检测设备、技术、时间、信息和计划等会影响执行效果；执行 过程中谁来监督考核，发现问题如何公正处理，如何与相关人互动沟通等对最后执行效果具 有影响；管理者和矿工在安全管理制度执行中行为、利益都会受到影响，因此会产生抵触和 185 违背，这一反应必然对制度的执行有不利影响，那么执行中有无应对方案将影响安全管理制 度执行；人性、环境等因素导致对煤矿具体安全管理制度会有不同行为，积极参与、认真遵 守或敷衍、故意违背等，对此安全管理制度执行中的激励系统可以发挥很好的作用，如对持 续遵章的奖励，对违章的处罚。 2.2.3 制度完善过程有效性影响因素 190 煤矿自定安全管理制度不是永远完美而正确的，随着具体环境的改变，如采掘技术等引 起操作规程的变化，要求煤矿自定安全管理制度不断完善。诺斯早就指出，由于环境的不确 定性、信息的不完全性以及人的认知能力限制，人类努力通过“干中学”设定一系列的结构。 这也表明煤矿自定安全管理制度需要在实际运作中不断修正完善。煤矿自定安全管理制度完 善过程中是否有一套机制去察觉外界的变化，是否坚持与相关人如基层管理者和矿工进行广 195 泛切实的交流，以及是否深入分析变化背后的动因等对促进煤矿的具体安全管理制度的科学 性和有效执行具有影响。这涉及到管理者与矿工的反应、煤矿安全管理中深度沟通交流机制、 建言奖励系统等因素。做好煤矿安全管理制度的完善是对前两个过程的全面总结和补充，如 图1 所示，完善过程既可以进一步保证制定过程的有效性，对有效执行也具有作用，如执行 方式的更加合理，最终保障煤矿安全管理制度整体有效。 200 3 结论 制度是煤矿安全管理的重要工具，文章提出从制度过程视角，总结在大量文献和与研究 煤矿安全管理的学者以及煤矿工人访谈基础上，界定了煤矿安全管理制度有效性的概念，试 探性分析了其有效性影响因素。 1）深入辨清煤矿安全管理制度有效性的概念，并在此基础上界定煤矿安全管理制度及 205 其有效性的概念与组成，提出煤矿安全管理制度由相关法律和煤炭企业自主制定的具体安全 管理制度构成，且其有效性是指对煤炭企业及其员工员工的行为规范的基础上实现目标的程 度，也可理解为维护与煤矿相关者的权利或组织利益的程度，它由煤矿安全管理制度制定有 效性、执行有效性和完善有效性构成。其次，从制度制定-执行-完善过程，并结合现实制度 运作对煤矿安全管理法律制度和煤炭企业自主制定的具体安全管理制度有效性的影响因素 210 进行了试探性分析，认为煤矿安全管理法律主要在执行环节受到当地政府及其相关部门与人 员、法院、检察院以及煤炭企业领导者等因素的影响，企业自定的具体安全管理制度则受到 来自制定环节、执行环节和完善环节等诸多因素影响。 2）从制度上对煤矿安全进行管理形势不容乐观。随着煤矿安全管理相关法律的完善和 颁布，本需要各地方政府部门严厉执行，煤炭企业自觉遵守，强调“安全第一，生产其次”， 215 但仍有地方政府和煤炭企业不予执行。另一方面，煤炭企业内部虽然制定了较完善的安全管 理制度，但由于对生命的尊重程度不够，对技术标准的不苛求，对工作的不较真，员工违章 仍旧大量存在。因此，从制度过程视角，坚持具体与可操作原则，从有效性影响因素入手， 研究煤矿安全管理意义深远。同时，认为今后的方向可以从矿工参与安全管理角度予以展望。 220 [参考文献] [1] 陈红，刘静，龙如莹.基于行为安全的煤矿安全管理制度有效性分析[J].辽宁工程技术大学学报（自然科 学版），2009，28 5813－816. 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