国有煤矿治理结构中的权力制衡机制.doc

国有煤矿治理结构中的权力制衡机制 摘要认为国有煤矿由于产权制度的特殊性，企业内部权力的运作往往缺乏有效的约束，部分国有煤炭企业经营者在生产经营活动中存在搭便车、谋私利等行为，从而致使企业利益遭受损失。在对国有煤矿这一特殊治理结构剖析的基础之上，深入探讨了国有煤矿治理结构中的权力制衡机制存在的问题并提出了对策。 关键词权力制衡，治理结构，国有煤矿 对于国有煤矿而言，由于其产权制度的特殊性，加之改革是自上而下进行的，企业的权力高度集中于主要经营者手中，企业的生产经营运作过分依赖于经营者的个人素质和决策水平，企业内部权力的运作往往缺乏有效约束，导致腐败现象时有发生。为保证权力的运作能够正常进行，研究其治理结构中的权力制衡机制就显得尤为重要。 1 公司治理结构中“三会四权”的权力制衡体系 事实上，通常说到治理结构多指公司治理结构Corporate Governance Structure，尽管这一术语迄今为止尚未形成一个统一的定义，但有一个相对普遍的界定，即1999年5月经济合作与发展组织OECD理事会在公司治理结构原则中给出的定义“公司治理结构是一种据以对工商公司进行管理和控制的体系。公司治理结构明确规定了公司的各个参与者的责任和权利分布，诸如董事会、经理层、股东和其他利害相关者，并且清楚地说明了决策公司事务时所应遵循的规则和程序。同时，它还提供了一种结构，使之用以设置公司目标，也提供了达到这些目标和监控运营的手段。”根据这一定义，结合我国企业发展现状，可以将公司治理结构定义为；所有者、经营者和监督者之间透过公司权力机关股东大会、经营决策与执行机关董事会、经理、监督机关监事会形成权责明确、相互制约、协调运转和科学决策的关系，并依法律、法规、规章和公司章程等规定予以制度化的统一机制。 剖析上面公司治理结构的定义可以发现，公司治理结构是由股东大会、董事会、经理和监事会所构成，其本质是公司与其组成人员之间的一种契约关系。在这一构成中，公司股东是公司的所有权人，他们可以通过所享有的各种权力诸如表决权、诉讼提起权和公司剩余财产的索取权以确保自己对公司事务的最终控制。在股东会的制约之下，公司董事享有公司政策的制定权、公司重大结构变更的建议权和公司事务的管理权，以及委任公司高级官员来具体负责公司日常事务的管理的权力。由于专业化管理的需要，董事会委托高级职员对公司的具体事务进行管理，形成经理层，他们就自己的日常管理行为对公司董事会承担法律责任，最终受股东会的制约。由股东会选举产生的监事会构成公司的监督机构，负责对董事会和经理层的经营管理行为进行监督，对股东会和经理层予以制约，以维护股东会的利益。 概括而言，公司治理结构中形成了股东大会最终控制权、董事会经营决策权、经理层经营指挥权、监事会监督权这样一种“三会四权”权力制衡体系如图1所示。图中实线表示授权关系，虚线表示监督。即股东会通过人事和授权制约着董事会和监事会，行使最终控制权，但股东会与经理不发生直接关系，不能过问公司的日常经营。董事会的权力来自股东会的授予，因此受到股东会和股东的代表监事会的监督和制约。同时，董事会通过决定经理人选和监督经理日常经营来对其进行制约，但不能干预经理的正常经营管理。经理的经营绩效要受到董事会和监事会的监督和评判。监事会作为出资者监督权的主体，代表出资者对董事会的经营决策和经理的经营管理进行监督和制约，但同时也要受到股东会的制约。 通常判断一个公司治理结构有效的标准之一就是，在给经营者足够的空间自由经营公司的同时，又能够对其进行有效的监督和约束。特别是对于国有企业来说，对企业内部人员的监督约束机制长期以来一直是一个薄弱环节，存在所有者缺位、企业所有者与经营者所追求的目标不一致、内部人控制、无责任经营等诸多问题。导致这些问题出现的原因主要是随着国有企业通过扩大企业自主权、承包经营责任制、两权分离、政企分开和股份制改造等改革形式的演进，企业的权力高度集中于主要经营者手中。有效的权力制衡机制是使经营者忠诚于企业、尽职尽责，也是防止经营者滥用权力、贪污腐败、损害投资者利益的关键，同时也是对国有企业经营者正当行使经营权的有力保证。 2 国有煤矿治理结构中的权力制衡机制 目前我国很多煤炭企业都实行集团公司制管理，在原先的矿务局层面形成企业集团公司，拥有最终控制权，并常常将销售、采购等权力集于一体。而国有煤矿作为矿级单位，仅仅是一个成本中心，在集团公司庞大的业务链中处在煤炭生产环节，不具有独立的法人地位，因此它不同于一般意义上的公司企业，其治理结构有其特殊性，不存在股东会、董事会、监事会、经理层的设置。 治理结构的本质是为了形成一种权力制衡关系，对于一个国有煤矿来说，同样有着经营控制权、决策权、指挥权、监督权的准确界定和合理配置的问题，这对于科学民主决策和监督、制约经营者的权力，避免其权力过度扩张，从而从体制和机制上确保权力正常运行具有重要意义。 当前，多数国有煤矿采用的都是适合于大规模生产经营的直线职能制组织结构如图2所示。在这种组织结构形式下，矿领导层、区队层、班组层各种职务按垂直系统直线排列，各级主管人员对所属下级拥有直线的一切职权；而人力、财务、经管等职能科室是矿党政领导层的参谋和助手，对各区队单位进行业务指导和辅助，并在授权范围内进行指挥。国有煤矿这种组织结构一方面既能保持统一指挥，又能发挥职能部门参谋的作用；另一方面各部门责任明确，具有较高的组织稳定性。但这种直线职能制组织结构有个最大弊端就是权力较多集中在直线部门，特别是矿党政领导班子这一层面。 对应于这样一种组织结构，很多国有煤矿结合企业自身的实际管理，形成了颇具特色的矿级治理结构下的权力制衡机制，如图3所示。图中实线表示授权，虚线表示监督。 1作为集团公司的下属煤矿，重大的生产运营权都要由其直接授予，接受其领导和指挥，并受其制约和监督。因此可以说，集团公司是矿级单位的最终控制层。 2煤矿的日常工作主要通过其决策层党委会、矿长办公会和党政联席会议确定和开展。这三个“会”既有明确分工，又互为一体。如党支部建设、党员队伍建设、精神文明建设等纯党务的事项由党委成员在党委常委会上讨论决议，而纯生产经营类的具体工作由行政人员在矿长办公会上商议，对于涉及到矿井中长期规划、重大项目开发、职工福利、重点岗位人员的任免等重大问题的事项，则需要党政领导班子发挥整体作用，在党政联席会上共同讨论研究决定。因此，党政联席会议是“三会”中的核心决策层。 这种党政工作机制，一方面将矿党委和行政领导层定位于相互支撑、相互依存的关系，另一方面通过合理分工使得行政班子能够发挥专业管理的优势，有利于企业经营效益的提高。而党委则发挥国有企业中政治核心的作用，成为企业发展中方向性、全局性、长远性、关键性问题，对社会产生较大影响的敏感问题，关系职工切身利益的原则问题决策时的主导力量，有效地保证了党和国家的方针政策在煤矿企业中贯彻和落实。党政合力的另一大益处就是，它可以有效地对两套班子成员进行内部相互间的权力制衡。以党政联席会为例，属于党委范围的事项由矿党委书记主持召开，属于行政或企业经营方面的事项由矿长主持召开，但是党政两套班子成员都参与到会议和决策中来。行政班子可能更注重于企业经营的实际效益，这时候就需要党委抓好企业改革发展和经营中方向性、根本性的重大问题来实施监督和约束，确保不产生经营上的失误，同时也可以监督领导干部在权力行使上的腐败行为。 3除了矿党政领导班子内部的权力制衡外，上下级间的监督约束在权力制衡机制中很好地得以体现。党政班子既授权给基层部门执行层，也要求各级对自己的下属负责，监督约束其权力的行使。 4在国有煤矿治理结构中还存在一个关键的监督、决策层职工代表大会和纪检监察组织，他们在整个权力制衡体系中也起到了举足轻重的作用。一方面，他们接受矿党政领导班子的领导；另一方面他们作为矿级治理结构中重要的监督机构，分别代表群众监督和纪检监察两股力量，对党政领导层进行同级监督，对基层各执行部门也起到监督制约作用。职代会除了具有监督职权，还有参与决策权。职代会每年听取和审议企业的发展规划、年度计划、财务会计报告、工资奖金分配、企业改革改制方案，审议决定集体合同草案、工资集体协议草案以及关系职工生活福利的重大事项。 3 国有煤矿治理结构中权力制衡存在的问题 1被监督者与监督者的领导与被领导关系，容易使同级党政决策层处于“虚监”甚至“禁监”的境地。 2管理体制与现代企业制度所要求的管理模式尚有不相符之处，机构的设置没有考虑各部门间的产权关系，仅仅从职能上加以区分。 3组织机构设置过于复杂，职能和权力都较为分散，不利于企业管理效率的提高。有些煤矿的管理职能不必要地分由多个部门负责，如人事管理由组干科、人力资源科和教育科共同负责，生活福利分由生活科、行政科、家委会、退休干部管理所等部门负责。这种多头分管，使得各部门间责权利划分不明，资源不能够得以有效利用。 4受“礼之用，和为贵”这一传统中庸思想的影响，很多煤矿领导干部在工作时不能坚持原则，权力制衡的意识还不够深刻。 4 完善和优化权力制衡机制的对策 4.1 树立权力制衡的思想意识 权力制衡机制体现着合乎理性与正义、公平和效率的精神价值，但大多数人从根本上还没有意识到要去对权力加以制衡。要从思想源头上解决这一问题，应在全矿广大员工，特别是党员干部中开展一系列的思想教育工作，旨在提升大家自律和自觉接受监督的意识，促进人格品质的完善，利用人格的力量去约束权力。 4.2 完善权力制衡的各项制度 1建立健全规章制度，使得各个岗位都责权利明确，避免出现分工模糊、权责错位，用权失误也不必承担相应责任的情况。 2强化运作透明度，协调各方利益至最大化。如果一个企业的运营状况和经营业绩透明度很差，只有少数高层管理者了解其运行状况，就无法形成有效的内部和外部监督，最终只能由这少部分人说了算。因此，从权力制衡的角度看，企业强化运作的透明度，实行公开化和透明化，对于协调各方利益大有必要。 4.3 保障权力制衡的监督体系 任何制度的实施都需要监督力量作保障，国有煤矿治理结构的权力制衡机制的优化更是需要完善的监督做后盾。一方面，可以通过明细化的监督机制，对内部职工、岗位实现有效控制。另一方面，为避免权力过分集中、出现“上级制约下级、下级无力制约上级”的现象，还可以对监督机构进行优化，整合各种监督力量。保证纪委监督地位的相对独立性，以利于横向制约的有效实现；通过企业信息公开透明化，使企业的利益相关方都能及时、全面地了解掌握公司运营状况，建立起权力运作的超前监督制约机制；强化包括群众、媒体力量在内的舆论监督，形成全方位的监督体系。 中国矿业大学管理学院，江苏省徐州市，221008