政策执行波动与基层治理问题_陈家建.pdf
政策执行波动与基层治理问题 ＊ 陈 家建张琼文 提要 在中 国 ，公共 政策在执行过程中会出现消极执行的问题 ，同时也常 常出现运动式执行的情况。 二者的交替出现使得公共政策表现出波动式执 行的特征。对此 ，本文通过对 一个 政策执 行案例 动态过程的深入分析，揭示 出这种政策执行的问题与基层政府在执行政策过程中所面临的环境有关。政 策适用性低与执行压力变化是导致消极执行与运动式执行的根源。而且，这 种波动式的政策执行往往在基层社会积累和引发矛 盾 ，造成治理问题。 关键词 公共政策消极执行运动 式执行 基层治理 长期以来，中国公共政策的执行问题弓丨发学界与社会的广泛关注， 这些关注点主要集中于政策执行力不足，出现走样、偏差等问题，从而 导致国家的政令得不到切实的贯彻。但是 ，如果进行动态的经验观察 可以发现，中国公共政策的执行有明显的波动现象某些时候执行宽 松，某些时候执行又过于严厉，而且，宽松与严厉还可能长期交替出现， 形成 一种规律式波动 。因此 ，执行力不足并不是惟 一的问题 ，执行力过 度也时常出现，二者共同形成 一种波动式执行 的状态。那么，宽松执行 与严厉执行之间有何关联政策执行波动是什么原因造成的，与现行 的治理机制有什么关系波动式执行又会对当前的基层治理 0 造成哪 些影响对这三方面问题的尝试性回答是本文的主要目的。 一 、政策执行与基层治理问题与研究 本文关注的是公共政策的执行与基层治理问题。所谓公共政策 ， ＊本文曾在 “城 市化与社会建设 ” 小组会上进行过讨论 ，感谢周雪光、刘世定 、渠敬东、何艳 玲、黄晓春、孙飞宇、田先红 、狄金华等师友对论文的指正，同时 非 常感谢匿名审稿人的 宝责意见 。文责自负。 ① 基层 ，一般指县级及以下层级的行政体系。基层治理承担了国家治理体系在社会的具 体实践 ，具有极为重要的意义（折晓叶， 2014 ） 。 23 社会学研究20 15 ． 3 是指由政府机构制定，旨在解决公共问题、管理公共事务的规章制度 （Ａｎｄｅｒｓｏｎ ， 1975 ）。自 20世纪70年代开始 ，对政策执行的研究日渐 丰富，不少重要的研究都与政策执行中的问题有关，出现了众多有影响 力的分析范式 自上而下执行理论（Ｐｒｅｓｓｍａｎ＆Ｗｉｌｄａｖｓｋｙ， 1984 ） 、街头 官僚理论（Ｌ ｉｐｓｋｙ ， 1980 ） 、组织理论（ＶａｎＭｅｔｅｒ＆ＶａｎＨｏｒｎ，1975）、网 络理论（Ｈａｌｌ＆0 ＇Ｔ ｏｏｌｅ ，2000） 、制度结构论（0Ｓｔｒｏｍ ， 1999 ）等。这些研 究从不同的方面表明，影响公共政策执行有多层面的因素，而政策执行 偏差又会造成国家与社会治理中的多重问题，所以，需要从理论层面理 清政策执行问题的根源，寻找到政策有效执行的路径（希尔、休普， 2011 ） 0 在对中 国社会的研究中，学者们也揭示出大量的治理问题来源于 政策执行的偏差，例如，在农业税费征收中，乡镇政府超额征收 “ 三提 五统 ” ，导致农民税费负担过重，基层矛盾突出 （曹锦清 ， 20 0 4 ）；在拆迁 安置中，基层执法人员暴力执法，强制拆迁，导致民怨激增（于建嵘， 2010 ）；在建设用地管理中，相关部门为了自身利益规避国家政策，出 现 “ 摇摆执法 ” 问题（何艳玲， 2013 ）；在环境治理中 ，地方政府为了经济 利益，逃避环保法规，维护污染企业，导致地方环境质量下降（洪大用， 2 012 ） 从大量研究 中可以看到，中国公共政策执行及其产生的治 理问题已经引起了学界的极大关注 ，各个领域的经验现象都在被广泛 揭示。 在这些研究中，有三个主要的分析角度第 一 ，不同层级政府的利 益诉求是解释政策执行出现偏差的主要因素。按照对 “ 谋利型政权 ” （杨善华、苏红， 20 02 ）的分析，地方政府为了追逐本级财政收益，对可 能导致财政收入减少的上级政策象征性地执行，甚至拒绝执行，由此导 致基层治理问题丛生（何显明， 20 08 ） 。第二 ，认为政策未能有效执行 是问题所在，会导致执行偏差，中央政令失效；与此同时，政策的严厉执 行被认为是 一种好现象 （宁国良 ， 2000 ） 。这种分析视角没有认识到严 ①在学界对公共政策基本定义基础之上，本文所分析的公共政策定义较广，包括国家法律、 行政规定、部门政策等多种形 式。将法律纳入公共政策的范畴予以分析 ，是因为在执行 过程中，法律执行特征及作用与 一般的公共政 策类似，都对地方形成某种政治压力，而且 法律也可能被消极执行或者运动式执行 ，前者如保护知识产品 、禁止色情交易等法令在 很多地方 长期得不到有效执行 ；后者如严打，过于严厉执行法律条文。所以，对于地方 治 理而言 ，法律与 一般性的公共政策可以 统 一进行分析 。很多时候， 一般的 法律需要部门 政策配套规定和解释 ，才能在地方有效执行 ，二者之间有极强的逻辑关联性。 24 丨专题研究丨政策执行波动与基层治理问题 厉执行本身也可能与宽松执行 一样 ，是中 国政策执行问题的 一种表现 ， 而且都是现行治理机制造成的。第三，基层政府的行为是解释政策执 行偏差以及相应的基层治理问题的焦点。 比如 ，选择性执行（ Ｏ ＇Ｂｒ ｉｅｎ ＆Ｌｉ ， 1999 ） 、象征性执行（李瑞昌， 2012 ）、变通式执行（王汉生等， 2011 ）等概念都是从基层政府行为偏差的角度来解释公共政策为何会 失效。基于这三种分析角度，不少研究者从政策研究的维度对改进中 国公共政策执行建言献策 ，其核心观点是认为对地方政府强化管制是 提升政策执行成效、减少基层治理问题的重要途径。 比如强化监督考 核、落实责任义务、加强预算管理等措施（丁煌、定明捷， 2 0 04 ；贺东航、 孔繁斌， 2 011 ；李瑞昌， 2012 ；王绍光， 2 014 ），目的都在压缩基层政府的 行动空间，从而提升公共政策的执行力。 上述研究对学界分析政策执行及其与国家治理中的 问题提供了极 有启发性的视角，笔者也认为基层政府在政策执行过程中的能动性是 导致政策执行多样化的重要因素之 一 。但是，将基层政府行为作为核 心，将视角集中于基层政府行为自身的能动性，忽视了外在因素的影响 与制约；而且在政策主张层面，由此认为强化对地方政府的行为管制就 能消除国家治理中的问题，这种分析思路也过于简单 ，实践效果也不 一 定理想，甚至还有误导之嫌。在西方新近对政策执行的研究中，已经有 一些学者提出 ，不能只关注政策执行者的行为 ，而是应该从制度环境与 行为互动的 角度来解释政策执行的 问题（Ｏｓｔｒｏｍ， 1999 ；ＯＴｏｏｌｅ， 2000 ； 萨巴蒂尔，2 0 0 4 ） 。本研究将借鉴制度环境视角 ，把中 国基层政府在政 策执行中的行为放到治理体制的背景中来分析，以理解其行动逻辑。 对基层政府而言，有两方面的外在因素对公共政策执行模式影响最大 首先是政策本身在基层的适用性。在中国，公共政策的制定权自上而 下分配 ，但实践责任落在基层（Ｏ ＇Ｂｒ ｉｅｎ＆Ｌｉ ，19 9 9 ） ，因此 ，基层政府常 常面对不完全符合本地实际情况的公共政策。其次，执行压力也是 影响基层政策执行的关键变量。在不同的情景下，上级给下级政府 施加的压力会有所不同，基层政府常 常在不断变化的压力下执行公 共政策。政策适用性与执行压力两方面因素的结 合影响着基层政府 对公共政策的执行方式，如果政策适用性低 ，在执行压力变化的情况 下 ，就极有可能出现 “ 消极执行 ” 与 “ 运动式 执行 ” 两种看似截然相反 其实具有内在相关性的执行模式，形成本文引言所描述的 “ 波动式执 行 ” 问题。 25 社会学研究2 0 15 ．3 为了对政策执行问题有深入详实的揭示 ，本研究采用个案分析的 方法。所选择的个案是Ｓ省 Ｙ市Ｌ县煤矿行业相关政策的执行情况。 笔者对Ｌ县煤矿行业的关注源于 一场基层治理危机 。从 2013 年夏天 开始，Ｓ省 Ｌ县开始了 一场 大规模的煤矿兼并重组工作。按照政策设 计，兼并重组工作以 “ 合理合法 ” 为原则，充分照顾各方利益，旨在为Ｌ 县提供 一个经济结构转型 、社会矛盾化解的良好契机。为此 ，从省到市 再到县 ，各级政府都花费了 巨大的财力和精力，为实现这次重大 “ 产业 升级转型 ” 创造条件。正当各级政府为这项工作的推进而竭尽全力的 时候，在 Ｌ县爆发了规模巨大的民众抗议 ，要求政府和企业赔偿几千 名职工近 10年的社会保险费用 。 时 间，集体上访、暴力阻工、司法 诉讼等各种形式的抗争纷纷登台，时至今日也未能完全中断，在 Ｌ县造 成了 一场基层治理危机 ，当地政府应对失措。这场治理危机的背后，是 十几年来 Ｌ县煤矿行业执行相关政策的种种问题。 笔者从 2013 年底至 2014 年 6 月在 Ｌ县进行调研 ，文中所涉及的资料来自笔者在调查中所进 行的各类访谈、文献査阅以及参与式观察。 二 、消极执行 行业实践中的法律政策规避 Ｌ县2013 年开始爆发的治理危机，其根源还得追溯到 20 世纪 90 年代末期。那时 ，Ｌ县的煤矿行业逐步开始兴盛，几十个大小不等的煤 矿企业纷纷开办，吸纳了当地大批劳动力，也为县政府提供了可观的财 政收人（访谈记录， 20140418ＲＳＪ ） 。尤其是 2003 －20 11 年近 10 年中 ， Ｌ县的煤矿行业发展处于顶峰 ，煤矿企业最多时达到 83家； ＠2 0 12 年 过关煤炭 680 多万吨，产值约 34亿元 ；同时，每个煤矿平均拥有职工 300 人，整个Ｌ县2 0 05 － 2012 年的煤矿就业人数都在 1500 0 人左右。 所以 ，从煤矿的数量、生产规模、产值、就业人数来讲，煤矿行业在当地 的经济社会中都具有巨大的影响力。 但是，煤矿行业的鼎盛发展背后隐藏着巨大的危机，最大的问题是 ①同时还有其他的诉求，比如补偿工作期间的节假日加班费。其他诉求处理起来相对简 单，涉及的齡偿额也不大，故在此不做详细论述。 ② 据Ｌ县经济信 息与商业局统计，2003 － 2 005年间 ，煤矿企业最多达到 8 3家，之后大小企 业兼并 ， 2 0 06 － 2012年稳定在50多家。 2 6 Ｉ专题研究Ｉ政策执行波动与基层治理问题 国家在职工劳动保障方面的法律政策被忽视，企业没有根据法律政策 的要求，为职工购买养老、医疗方面的社会保险 ，这些问题成为 20 13年 危机的导火索。 按照劳动法第七十二条规定，只要确立劳动关系， “ 用人单位和 劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费 ” ；劳动合同法第十 七条明确规定，企业与职工之间必须签订劳动合同，而劳动合同 中必须 有社会保险 的条款。同时，从国家到地方的各级政府也提出了相应的 政策性要求，企业必须为职工购买社会保险。 比如 ，国务皖在 2 005年 发布了国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 （国发 ［ 2005 ］ 38 号 ） ；劳动 和社会保障部明确要求 “ 扩大养老保险覆盖范围， 维护广大职工社会保障权益的需要 ＂ （劳社部发〔2 0 05〕3 1 号） 。Ｓ省也 出 台了相应政策，明确规定 “ 各类城镇企业、实行企业化管理的事业单 位、民办非企业单位及其建立劳动关系 的法定退休年龄内的全部职 工 ” 必须购买社会保险 ，特别是养老保险（Ｓ省劳社发〔20 06〕 17 号） 。 但是，在Ｌ县的煤矿行业中，我们却发现这种国家法律政策明确要求 的职工社会保险却没有被写人劳动合同，而是由另 一套 约定所替代。 以下是一份当地煤矿行业典型的劳动合同 ，其中与劳动报酬及社会保 险相关的条文如下。 四、劳动报酬 1． 甲方根据本矿工资制度，按计件制或非计件工资制计算。 2． 甲方以货币形式支付 乙方工资 ，发薪日期为上月的工资在 下月 最后 一天前支付 ，特殊情况除外。 五、社会保险和福利待遇 1 ．根据乙方本人要求 ，甲方依法应当为 乙方缴纳的各项社会 保险费直接发放在乙方每月的工资中，由 乙方 自行决定是否购买 社会保险，如果因为没有购买社会保险而产生的相关责任由 乙方 承担（工伤保险除外）。 2 ．乙方患病和非因工负伤的医疗待遇等由乙方自行负责。 3．乙方工伤待遇按工伤保险条例 和有关政策法规执行。 4 ．甲方为乙方提供食宿 ，实行统 一 管理， 乙方在工作期间擅自 离开统一管理区域而发生的 一切后果均与 甲方无关 。 5 ．双休日 、法定节假日加班和特殊情况加班以实际派工单为 27 社会学研究2 0 15．3 准，工资标准按国家有关规定执行。 6．乙方离开煤矿前须 向矿长书面请假并获得批准离矿方能离 开，擅自离矿所造成的 一切后果 由乙方自行负责 ，并且甲方可对乙 方按自动辞职处理。 可以看出，在Ｌ县煤矿行业的实际操作中 ，本应强制购买的职工 社会保险（工伤保险除外 ，因为煤矿行业工伤发生的几率大 ，所以劳资 双方都很重视）付之阙如，购买社会保险的费用变成了企业和职工双 方的收人。职工直接拿到了本来应该用于个人购买社会保险的费用 （根据行业收人情况，平均每位职工每月应该自己缴纳的社会保险费 用为 20 0 － 30 0元 ），而企业则省下了本该为职工缴纳的保险费（ Ｌ县煤 矿职工月平均收入在 300 0 －4 000 元之间 ，企业应该为每位职工每月平 均支付 50 0 － 800元左右的保险费 ）。当地的煤矿职工大多是 20 － 30 岁 的青壮年，现实的收入显然比将来的社会保险更有吸引力，所以逃避 强制性的保险对于劳资双方似皆有利可图，国家的法律政策被赤裸裸 地违背了。而且，这种明目张胆违反法律政策的行为在 Ｌ县延续长达 10 数年，涉及上万职工。 那么，作为国家法律政策执行者的县政府为何会监管缺位，是相关 部门不知道本县的煤矿行业存在这种问题吗在调査中笔者发现，情 况并非如此 ，县人力资源和社会保障局、经济和信息化局等相关部门对 这种情况非常清楚。比如，在 2013 年之前， Ｌ县的人社局就清楚地意 识到煤矿行业逃避社会保险是 一个大 问题，为此，还做出了努力，试图 建立 一套社会保障监管体系 ，要求企业必须购买社会保险，同时为逃避 社会保险的职工建立档案 ’让他们再就业时面临阻碍。但是 ，县里相 关部门的努力并没有产生作用，Ｌ县煤矿行业职工购买社会保险的 问 题并没有改变，直到 2013 年演化为 一场危机 。 既然法律政策规定明确、监管部门认识清楚 ，为什么强制购买职工 社会保险的政策在煤矿行业得不到有效执行在多方调查中，笔者发 现其中有三方面重要原因。 首先，煤矿行业不定期就业的行业特点。在Ｌ县，煤矿行业的就 ①在对人社局的调查中，负责人将这种监管体系定义为一种类似信用记录的机制。从理论 上说，没有购买社保的职工难以进入煤矿行业的劳动力市场 。 28 丨专题研究Ｉ政策执行波动与基层治理问题 业时间并不固定 ，与其他行业的稳定工作时间差异很大。煤炭企业的 生产随市场行情有很大波动 ，通常来讲 ， 一年 中有三个明显的季节波 动（开年后几个月是旺季，夏天是淡季，下半年又是旺季。不同地理 位置的煤矿略有差异 ） ，这就导致工人就业的流动性很大。 一 年当中 可能某段时间在甲煤矿工作 ，而夏天又会去其他行业工作，虽然签订 了 一年的 劳动合同，但实际在甲煤矿工作的时间只有半年，其余半年 其实是在其他行业工作。这种非固定、流动性就业的特点让社会保 险的强制征缴存在难度，企业很难为流动性极大的职工购买长期性 保险，而政府部门也难以做到对四处流动职工的社会保险问题进行 有效的监管。 其次，激烈的地方竞争。 Ｌ县地处三省交界处 ，周边有近 10 个县 都是产煤区，县与县之间的行业竞争非常激烈，竞争的主要方面就是竞 相吸纳劳动力。为了让区域内的煤矿工人更愿意到本企业工作， 一般 矿主都会尽力迎合工人的需求，其中之 一就是将社会保险折现 。这就 使Ｌ县政府执行国家法律政策产生了 一个难点 ，如果严格规定企业和 职工必须购买社会保险，那工人就很可能外流。在 Ｓ省内 ，Ｌ县还可以 让市里协调下属的产煤县企业强制执行法律政策，但是对于其他两个 省的产煤县，协调起来就非常难了。为此，Ｌ县人社局曾 向上级提交报 告，倡导建立 一个覆盖三省产煤区的协调机构 ，但此事牵涉的行政层面 太复杂，最终未有回音。在激烈的县域竞争中，Ｌ县为了留住工人，也 只好对企业与工人不执行社会保险政策的行为睁一只眼闭 一只 眼。在 Ｌ县看来 ，如果强制执行社会保险的法律政策，那无异于驱赶工人逃离 本县 ，这将严重影响本省煤矿行业的生产，同时对县财政收人造成巨大 影响。根据县里的统计，每吨煤产生的国家税费收入为 130元左右 ，从 2010－2013 年， Ｌ县每年平均有 400万吨煤的产出 ，其产生的税费高达 4．6亿元 ，这对于 一个山 区县无疑是财政收人的支柱。而周边的县也 是如此 ，激烈的县域竞争削 弱了法律政策的执行力。 第三，市场生产的行政性干预。对于普通企业来说，其生产作业都 是由市场盈亏决定的；但煤矿行业则不同 ，受到国家行政干预的影响极 大。其 一是很多节假 日强制停工，比如腊月二十五之后停工 一个月 ，以 免节假日因为疏忽导致安全生产事故，其他传统节日也都有时间不等 的停工。其次，更重要的是，在安全生产的监管体系中，如果某个煤矿 出现安全生产事故 ，就必须要停业整顿；国家为了强化安全生产责任 29 社会学研究2 0 15．3 制，还在煤矿行业中推行了 “ 连坐制度 ” ， 即 区域内的某 一个煤矿 出了 问题，该区域内所有的煤矿都必须停业整顿，区域的范围与安全生产事 故的等级大小直接相关。在调查中，Ｌ县政府的相关部门负责人给我 们讲解了 “ 连坐制 ” 的操作规范， “ 株连 ” 的细则是 一个煤矿一次性死亡 3人以上 ，那该县的煤矿全部停产；如果 一个煤矿一次性死亡 10 人以 上，那整个地级市的煤矿企业必须全部停产；如果在20人以上，那通常 是必须全省范围内的煤矿全部停产。 2013年 ，Ｓ省境内的 一处煤矿 出 了安全生产事故 ，死亡 28 人，全省的煤矿从 5月停产到 10 月，近半年 时间不能开工。停产期间，除了通风、排水、瓦斯监测等涉及安全维护 的岗位，其他工人全部停工。在Ｌ县经信局的统计数据中，201 1年Ｌ县 所有煤矿强制停工 3个月 ， 2012年停工6 个月，2 013 年停工 5 个月’停工 的原因多是因为县外的煤矿发生事故。因此，煤矿行业成为行政干预极 强的行业 ，很难按照 一般的市场机制运行 ，在职工的社会保险方面也就 会产生问题。比如，行政强制性停产期间职工的社会保险如何处理就成 为 一个巨大难点 。按照人社部的政策解释 ，只要劳动关系存续，社会保 险就必须 一直购买 ，即使企业已经停工。但是，人社部并没有解释行政 强制停工是否适用于该政策。如果因为政府的强制要求而停工，企业很 难继续购买职工的社会保险，因为这不是企业主自愿停止生产。调研 中， 一位矿主算了一笔账 ，以 300 人的煤矿来计，平均每位工人每月需要 企业拿出 500 － 800元的社会保险费用 ， 300人至少要15万元 ；按每年平 均停产 5个月来计算 ，则每个煤矿企业需要在不开工的情况下为职工拿 出 75万元购买社会保险 ，对于 一个平均年盈利 300万元左右的企业来 讲，这笔费用难以拿出。而且，因为停工职工没有收人，职工根本不 可能拿出个人应该缴纳的那部分。所以 ，这种行政性的生产干预造成 煤矿行业很难参照其他行业的做法建立强制性的社会保险购买机制。 面对上述三方面问题，煤矿职工的社会保险问题面临尴尬处境 一 方面是国家法律政策要求所有的企业单位必须为职工购买社会保险； ① 欧美国家 的安全生 产监管中也存在 “ 连坐制 ” ，但都是局限于 一家企业集 团内部，分公司 的生产出了问题整个集团公司及其下属企业也必须整改 ；但在中 国 ， ‘‘ 连坐 制 ” 的应用更 加普遍和强制 ，连坐的范围从公司扩展到 一个行业 、 一 个区域，尤其是在煤矿、食品、烟花 爆竹这种生产事故易发的行业中更为普遍。 ②在调研中矿主讲到，按照当前的行情 ， 一般煤矿行业的年利润在 30 0万元左右。当然 ，不 同的市场行情会导致利润波动。 30 Ｉ专题研究丨政策执行波动与基层治理问题 另 一方面 Ｌ县煤矿行业的特殊性让购买保险面临诸多难点 ，致使国家 政策难以执行。 Ｌ县的相关部门也为此焦虑 ，多次要求煤矿企业为职 工购买社会保险 ，但 “ 实施细则根本拿不出来，找遍了国家政策都找不 到具体操作方案 ” 。 同时，更为重要的是 ，从省到市也没有就此问题进 行查办，实际上，执行法律与政策的上层压力并不大，省、市并没有就此 问题出台 一个具体 的操作办法，相关的法律政策仅仅停留在国家级的 宏观层面。在中 国的行政体系中，判断地方政府对上级政策是否重视， 最明显的标志就是要看有没有出台地方性的操作细则，有细则下级才 能执行，国家层面的宏观政策是很难直接用的。所以，如果地方政府只 是把国家政策转发给下级而没有出台操作细则，那多半表明地方政府 对此项工作不重视 ，在Ｓ省 ，煤矿行业的社会保险问题就是如此。加之 Ｌ 县本身对相关法律政策的执行存在畏难情绪 ，所以煤矿行业职工购买社 会保险问题在 Ｌ县被搁置起来 ，而且 一搁置就是十几年 ，造就了 一大批 规避国家法律政策的企业和职工，为之后的社会矛盾积累了隐患。 三、运动式执行 高压下的煤矿关停 2010 年，国务皖发布关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见 的通知（国办发〔 2010 〕 46 号），要求各地开始进行煤矿行业的整顿。 在这份国家文件中，煤矿整顿的指导原则是 “ 充分发挥市场机制作用 与政策引导、政府推动相结合 坚持依法依规操作与体制机制创新 相结合，坚持减少煤炭开发主体与维护企业职工和投资者合法权益相 结合 ” ，其核心是依靠市场机制，辅以政府引导，淘 汰效能底下的落后 煤矿，实现产业结构优化，同时尽力维护矿主、职工多方面的利益。 ｓ 省对于这项国家政策的颁布并没有太重视 ，直到 2013 年初才正式制定 了 一个省级方案 。在这份省级操作方案中，仍然坚持国务院的基本指 导意见，提出 “ 充分发挥市场机制作用与政策引导、政府推动相结合 ， 发展先进生产力与淘汰落后产能相结合 ，统 一规划与因地制宜 、分类指 导相结合，依法依规操作与体制机制创新相结合 ，减少煤炭开发主体与 维护企业职工和投资者合法权益相结合 ” ， 而且指 明了关闭整顿煤矿 ①Ｓ省人民政府关于推进煤矿企业兼并重组的实施意见， 2 013年3 月 。 31 社会学研究2 015 ． 3 的范畴主要是没有合法开采资质、安全生产不达标、矿井资源枯竭以及 年生产能力 3万吨以下的小矿井等几类。该文件还提出 ，全省的产煤 县在 2013 年 6月之前制定出工作方案 ，先期关闭违法私盗开采的小煤 矿和安全生产不达标的煤矿，然后最终在 2015 年 6月前完成所有煤矿 的兼并重组。另外，维护多方权益的 问题在操作方案中 一再被强调 ， “ 各地、各部门要高度重视职工安置工作，处理好职工劳动关系的接 续、变更 积极稳妥解决职工劳动关系 、社会保险关系接续以及企业 拖欠职工工资、欠缴社会保险费等问题，切实维护职工合法权益 严 格依法依规妥善处置债权债务关系，落实清偿责任，确保债权人、投资 者的合法权益 ” 。 Ｌ县对于Ｓ省2013 年初制定的工作方案非常欢迎，人社部门和经 信局牵头负责该项工作，认为按照这份工作方案能够 “ 合理合法 ” 地整 顿煤矿。所谓合法，是指满足了国家法律政策的要求；而合理是指满足 地方政府、投资者、职工多方面的利益保障 ，执行不会遇到太大的阻力。 总体而言，Ｌ县认为这份操作方案给县里整顿煤矿、调整产业结构留下 了时间余地 ，计划能够用 2 － 3年时间 ，从小到大逐步关闭产能落后的 煤矿，化解积压的矛盾，解决相关问题。 但是 ，在 2013 年初， Ｓ省的某煤矿发生重大安全生产事故 ，全省所 有煤矿强制停产 5个月。省政府决定加快煤矿整顿的进程 ，发布了 Ｓ 省人民政府办公厅关于加快推进煤矿整顿关闭工作的紧急通知 （ Ｓ省 政府办公厅函［ 2013 ］13 3号 ） ，提出 由每个市县的领导成立专门的工作 组，强力推进煤矿整顿工作。在 2 013年5月之前 ，当时省政府既定的 全省关停煤矿的数额为 120 家，分到 Ｙ市为16 家，再分到 Ｌ县只有4 家 ；而当年初省内煤矿发生重大事故后 ，全省的关停数额提升到 400 家。Ｙ市和Ｌ县的关停任务和工作压力都猛增。为此，从省到市再 到县，采用了 “ 目标管理责任制 ” 的工作方法，整顿煤矿从以市场规律 为主变成了 以行政推动为主，从经济任务变成了政治任务。 “ 目标管理责任制 ” 的运作机制在 一些研究 中 已有呈现，其基本特 征是上级政府以量化考核的方式为下级负责人下任务、定目标 ，并依据 量化考核的标准进行问责 （王汉生、王 一鸽 ， 2009 ） 。 “ 目标管理责任 ①具体名单参见ｓ省煤矿兼并重组工作领导小组办公室关于Ｓ省 2013年度关闭煤矿 （矿 井）名单的公告。 32 专题研究Ｉ政策 执行波动 与基层治理问题 制 ” 体现的是 “压力 型 ” 运作 ，引导官员动用各种手段完成上级规定的 任务（荣敬本、杨雪冬 ， 19 98 ） 。在Ｌ县的煤矿整顿工作中 ， ‘‘ 目标管理 责任制 ” 的特征非常明显，其操作步骤包括定量化目标、规定时间节 点、进行奖惩考核。在目标方面，全省在20 13 年预计关停煤矿4 0 0家。 而Ｙ市在Ｓ省煤矿总数中约占 15％ ，所以关停4 0 0家的任务分解到Ｙ 市有 63家 ；同样，Ｌ县在 Ｙ市的煤矿总数中约占25％ ，所以从Ｙ市的 63家中 ，分到 Ｌ 县有 16家。 在 “ 压力型 ” 机制下，工作目标的确定是 按照政治任务来定额分配的，不考虑目标本身是否符合实际情况。而在 时间节点方面，必须在 20 13年底统一完成 ，每个关闭 的煤矿要由上级验 收，并提交档案到省政府工作小组。在问责机制上，上级也非常严厉，直 接对党政 一把手表明 ， “ 完不成就换人 ” （访谈资料， 20140 418ＲＳＪ） 。 在这样强硬的目标任务下 ，Ｌ县原来打算的 “ 合理合法 ”关停煤 矿， 利用缓冲期消化矛盾、调整结构的方案势必行不通了，新的任务要求采 用非常手段，快速强硬完成 16 家煤矿的关停。到 2012年底 ，Ｌ县总共 有煤矿53家，而20 13 年需要关停 16 家，关停的煤矿占总数的 30％ ，比 例相当大，工作难度也相当大。那么，Ｌ县是如何完成这 16家煤矿的 关停任务的呢 Ｌ县将这 一任务分为三个步骤来完成 。第 一个步骤是 区域内指标 统筹。 Ｌ县政府分析认为 ，本县的煤矿资源开采条件较好，煤矿企业的 技术条件也基本达标，强行在县里关停 16 家，从资源综合利用和县域 经济发展来看都很不划算 ，所以 Ｌ县决定去其他县购买指标 ，不足的 部分再由地方补。县政府经四处打探和协商，最终在Ｙ市境内的其他 几个县以均价 100 0万元左右买了5 个矿来关闭，这5个矿本身年产量 就很少，而且已经处于关停的边缘，愿意出让给 Ｌ 县作为关停矿。②第 二个步骤是关停县内有问题的矿 ， 一共关闭 了4家 ，其中 一个是发生过 事故的煤矿， 一个是已经阶段性停产 的矿，还有两个是技术改造难度 大的矿。 ③ 在第 一和第二步骤 完成后，还剩下 7 个关停指标。没有其 ①具体名单参见Ｙ市煤矿兼并重组工作领导小组办关 于下达2013年度小煤矿关闭 目标 任务的通知。 ② Ｌ县的矿藏质量在整个Ｙ市 的 产煤区中较高 ，周边区县的矿藏质量相对较差 。关停任务 一方面让 Ｌ县政府感 觉不公平 ，分派关停任务的 时候不考虑质量，只考虑数量，实际上造 成了Ｌ县相对受损 ，因为关停产量高的煤矿成本更高；但另 一 方 面也让Ｌ县有操作余地， 可以从矿藏质量较差 的 周边区县购买瀕临破产的煤才来完成任务。 ③县政府的判断标准是这两个矿再投入1000万元都难以达标。 3 3 社会学研究2 015 ．3 他硬性的标准就按资源的多少进行排序 ，资源量排名靠后的强行关闭。 这种执行方案显然不合法 ，但省里强制要求，县里也只能采用非常手 段。如果按照省政府 2013年 3月出台的文件 ，这几家煤矿都不属于要 关闭的企业。 Ｌ县对关停煤矿的责任制并不认可 ，认为从行政执法的角度来讲， 县内的煤矿都是获得许可证合法开采的 ，省里凭什么下达关停计划 但在强大的上级压力下，这项工作必须推动，为此，在申请到上级的资 助后，县里也花费了大量的财力来推动煤矿关停工作，试图用较高的补 偿来获得矿主的认可。关停煤矿的赔偿资金涉及到省市县三级，在省 级层面，关停年产量 9万吨及以上的矿井省财政补助40 0万元 ，9万吨 以下的省财政补助 300 万元，兼并重组关闭的省财政补助 10 0万元 ； 而在市级层面 ，相应的财政配套补助标准的是 7 00 万元、 60 0 万元、 2 00 万元 ；县财政标准有所不同 ，只按产量大小，不区分直接关停还是兼并 重组，年产量 9万吨及以上的矿井县财政配套赔偿金700万元 ，9万吨以 下的是 600万元 ，所以县的配套赔偿标准是鼓励兼并重组。综合省市县 三级标准 ， 一个 9 万吨以上的矿井可以获得 1800万元赔偿金 ，9万吨以 下的获 1500 万元，兼并重组的矿井有9 00万元赔偿金。 但是 ，即使省市县三级花费很大的财力 ，关停煤矿的标准仍然很 难为矿主所接受， 一般的煤矿都是两千多万元的成本 ，财政资金并不 能弥补损失，为此，Ｌ县又根据矿井本身的成本，追加了赔偿标准，基 本追平矿井成本，而不足的赔偿金是由未被关停的煤矿按照生产量支 付。为什么这样操作呢Ｌ县解释说， 16 家煤矿关闭了，那剩下的煤 矿发展受益，所以县政府要求剩下的煤矿补助赔偿金。具体的标准是 从 2013 年 11 月起出井 一吨煤多收 20元的税费。 从 20 14年的煤矿价 格和市场走向来看，估计最少要征收 3 年的费用才能足额。 2013年关 停的煤矿中，最高赔偿金为 37 60万元 ，是 一家年产量 15万吨的中型 矿。对于这家煤矿，三级财政只能支付 180 0万元 ，剩下的 19 60万元 就是由未被关停的煤矿支付。在关停的流程方面， 2013 年 8 月底关闭 的，首付协议价的 50％ ； 10月底关闭的首付40％ 。如果企业处理好 ①兼并重组与直接关停不同，前者是合并到其他煤矿中，没有完全停止经营。 ②因为矿主的意见很大 ，政府也考虑到很多企业资金借货压力非 常 大，所以对没有官司牵 连的煤矿实际首付比例都在60％以上。 34 Ｉ专题研究丨政策执行波动与基层治理问题 了所有的设备、矿井、工人工资等问题，与政府签字盖章的，视为完成关 停，然后再支付剩下的费用。但是，对于完全关停的煤矿，也要扣 2 0％ 用于解决开采带来的各种后续问题，比如环境破坏、工人工资等。终 于，在种种强硬的措施之下，Ｌ县完成了2 013 年关停 16 家煤矿的 任务。 由此， 一场本来较为温 和的煤矿整顿政策愈演愈烈 ，变成了 一 次 被严厉执行的政治任务。本来Ｌ县的煤矿关停任务只有 4 家 ，但是突 然猛增到 16 家，而且，其关停标准也超越了政策规定的 问题煤矿，变 成了强制性的数量分配。同时，各级政府都配备了较多的财政资金， 动用了各种强硬的手段 ，最终完成了这次任务。这样 一场轰轰烈 烈 的运动给Ｌ县造成了巨大的影响，最为直接的是关停 16 家煤矿造成 了3000多名煤矿行业的职工下岗 ，县财政也损失巨大。突然而来的 下岗风潮唤起了Ｌ县煤矿行业积攒多年的矛盾 ，继而演变成 一场基 层治理危机。 四、基层治理危机的出现与应对 10 多年来，Ｌ县的煤矿行业 一直都没有为职工购买社会保险 。这 一隐患在以 前并没有成为 一个问题 ，因为企业正常运转，职工正常上 班，能够从行业发展中分享收益。但是，当多个煤矿突然关闭时，隐患 就变成了危机。 Ｌ县大量煤矿的关闭 ，让县财政收入减少 20％左右 ；在关闭煤矿的 过程中 ，政府财政又支付了上亿的赔偿金，这给县财政带来很大的压 力，让解决煤矿关停问题的相关经费十分紧张。然而对于职工来讲，影 响贝ｉｌ更为巨大。关停 16 家煤矿造成 3000多名职工下岗 ，占煤矿行业 职工总数的 1／5左右。 这些职工在煤矿打工 一年的总 收入在 4＿元 以上， 是其重要的收人来源 ，而大规模的煤矿关停无疑影响了他们的 经济收人。关停煤矿是国家强力推行的政策，职工自然难以反对，但要 求补偿却是职工可以争取到的权益，他们选择的主要切人点就是积压 了多年的社会保险问题。 ①据县经信局统计，20 13年 ，煤矿职工的平均月收入在 3 50 0元左右。 3 5 社会学研究20 15．3 职工们提出 ，煤矿企业在多年的经营中 ， 一直逃避给职工购买社会 保险，违背国家法律政策。现在煤矿面临关停，企业主应该给予职工补 偿，将企业长期拖欠的社会保险购买费用发放给职工。按照 一个职工 月收人 30 0 0元的平均数来计算，企业每月应该为职工支付 500元左右 的保险费， 一年就是 60
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