全域土地综合整治实施指南（试行）.pdf

全域士地综合格治实施指南（试行） 自然资源部 2024年l2月 D厂 朋 D 二 口 为深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精 神认真落实党的二十届三中全会相关改革部署指导和规范全 域土地综合整治工作在总结全域土地综合整治试点实践经验 吸收借鉴国内外土地整治理念和标准的基础上依据自然资源 部关于学习运用“千万工程经验深入推进全域士地综合整治工 作的意见（自然资发2024l49号）研究制定了全域土地综 合整治实施指南（试行） 主要内容包括正文和附录两部分正文包括总则、整治内容 与要求、实施条件与负面清单、实施路径、实施方案编制与报批、 项目管理、监测监管、维护群众合法权益等内容;附录包括术语 和定义、“三区三线调整情形和程序、实施方案编制要点、士地 权属调整基本要求等内容。 日求 则....l 凸 0 山 （一）定义.l （二）总体要求.l （三）基本原则.....2 （四）适用范围2 （五）实施程序..3 整治内容与要求...3 （一）一般规定..3 （二）农用地整治....4 l.优化农用地布局...4 2提升耕地质量.5 3实施农田生态化改造...5 4相关要求...6 （三）建设用地整理...9 l.优化建设用地布局,9 2.开展村庄建设用地整理l0 3.推进废弃采矿用地复垦利用....ll 4.开展城镇低效用地再开发..ll 5.相关要求.ll （四）生态保护修复....l3 L优化生态空间布局..l3 2.推进一体化生态保护修复..l3 3.打造宜居宜业农村人居环境.l4 4相关要求....l4 I （五）特色整治.....l5 l.庸续农耕文明..l6 2.加强历史文化遗产保护.,.l6 3.支持产业导入..l6 实施条件与负面清单.l6 （一）一般规定...l6 （.二）实施条件l7 l,有整治需求...l7 2有整治条件...l7 3.有整治能力...l7 （三）负面清单....l7 实施路径.l8 （一）省级整体部署.l8 匹 l.制定实施意见..l8 2.统筹工作部署..l9 3.完善工作机制..l9 4审批实施方案.....l9 5.做好监督指导..l9 （.二）市级过程监管.20 l.审查实施方案..20 2.强化实施管理.,...20 3.审核竣工验收..20 （三）县域统筹谋划.2l L开展调查分析.2l 2确定目标任务..2l 3.划分实施单元..22 4.明确实施单元实施时序.. 5.加强规划引导... .23 ..23 实施方案编制与报批.,23五 （一）一般规定..23 （二）合理确定整治区域.....23 （三）实施方案编制.24 l.补充调查分析..24 2明确整治目标..24 3明确子项目安排...,.25 4.投资估算与资金筹措.25 5.方案编制....26 6.多方参与.27 （四）实施方案报批.. （五）力口强规划衔接.. .。27 ..28 项目管理.. 29 （一）一般规定....29 （.二）子项目立项审批、核准和备案29 （三）组织实施...30 l.项目实施.30 2.鼓励群众参与..30 3.实施方案调整与撤销30 （四）竣工验收...3l l子项目验收..3l 2.整体验收.3l （五）后期管护32 监测监管.32七 I （一）一般规定.32 （.二）监管内容...32 （三）监管方式...33 l.信息管理....33 2.日常监管.......33 3重点核查...34 （四）问题整改...34 维护群众合法权益...34 （一）尊重群众意见.34 （二）加强公众参与.35 （三）保障村民和经营主体权利..35 附录A术语和定义,...36 附录B“三区三线调整情形和程序.38 附录C实施方案编制要点......42 附录D地权属调整基本要求.48 IV -总则 （一）定义 全域土地综合整治是以国士空间规划为依据在一定区域范 围内统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等 优化生产、生活、生态空间布局提升空间功能和价值促进耕 地保护和士地节约集约利用改善生产生活条件和生态环境助 推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地实施的一项空间治理 活动 相关术语和定义见附录A。 （二）总体要求 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导深入践行习 近平生态文明思想深刻领会党的二十大和二十届二中、三中全 会精神贯彻落实党中央、国务院关于统筹新型工业化、新型城 镇化和乡村全面振兴的决策部署完整准确全面贯彻新发展理念 学习运用“千万工程经验充分发挥全域土地综合整治的平台 作用依据国土空间规划以县域为统筹单元、以乡镇为基本实 施单元综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村 集体经营性建设用地入市等政策工具促进城乡要素平等交换、 双向流动优化农村地区国土空间布局改善农村生态环境和农 民生产生活条件助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展 助力建设宜居宜业和美乡村 l （三）基本原则 坚持人民至上、共建共享。以满足最广大人民群众对美 好生活的向往为基本出发点和根本落脚点聚焦基层需求尊重 群众意见充分发挥农村集体经济组织、村民委员会作用注重 解决群众生产生活面临的实际问题对于群众反对意见强烈的坚 决不干。 坚持规划先行、统筹谋划。依据国土空间规划统筹优 化生产、生活、生态空间统一谋划田水路林村综合整治。既切 实维护“三区三线划定成果的严肃性又充分发挥土地整治工 作的综合效益。 坚持实事求是、量力而行根据当地经济社会发展水平 一切从实际出发充分考虑基层情况因地制宜、分类施策不 搞“大呼隆“一刀切“齐步走 坚持立足当下、谋划长远。锚定推进乡村全面振兴和促 进城乡融合发展的总目标不动摇保持战略定力一以贯之、循 序渐进久久为功一张蓝图绘到底。 （四）适用范围 本指南规定了全域土地综合整治的内容、程序和要求等用 于指导以单个乡镇或跨乡镇为实施单元的全域土地综合整治活 动。此前部已经批准的市域、县域等全域士地综合整治试点可 参照执行。 2 （五）实施程序 全域土地综合整治实施程序一般包括省级整体部署、市j 程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等 程示意图如下。 市级过 等流 省级蛰体部署 三兰 市级管 V】 V】 】 全程公众参与 全程监测监管 嘲 日】 县域统筹谋划 斤瓜调查 分拆 确定月标 任务 划分实施 单允 明确实施 时序 加强规划 ;导 实施方案编制与报批 V 古 丙 岂 项目管理 弹 寸 】 I--- 乙 儿 IIIIIII 全域地综合整治实施流程示意图 二整治内容与要求 （一）一般规定 在保持空间布局总体稳定, 减少、质量有提升、生态有改叁 总体稳定,确保耕地和永久基本农田数量不 生态有改善整治区域内建设用地面积不增 3 制 幕工作 部牙 完兽工作 机制 审批实施 方素 审查实艳方隶强化实施管理审核越圣验收 确定整治 区域 实拖方隶 蜗制 实施方隶 报批 加搔规划 街接 项阎立项审批、 辕准和各囊 鲤织实雄 竣工验收 后期管护 加、城镇开发边界基本稳定生态保护红线保护目标不降低的前 提下整体推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等 结合国土空间规划对现状不合理、低效的土地开发利用方式及结 构进行适度调整逐步优化空间布局提升土地利用效率涉及 “三区三线优化调整的具体调整情形和程序按照附录B执行. 整治新产生的补充耕地指标在优先满足县域自行平衡需要后 确有剩余的拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足县域内农 村村民住宅建设、农村发展、新增采矿项目用地需求后确有节余 的可统一纳入省级管理平台在省域范围内调剂 （二）农用地整治 在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下适 应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态三位一体保 护要求统筹实施农用地集中连片整治质量提升和生态化改造 将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡将河道湖 泊内的不稳定利用耕地逐步调出实现布局优化 1.优化农用地布局 针对耕地布局零星、破碎、散乱、配套设施不完善、不便耕 种等情形聚焦田块合并、零星耕地后备资源开发等建设内容 开展“小田并大田”改造推动农田优质集中连片适应 农业现代化发展需要。 针对耕地承包经营权分散、耕作半径过长等情形在摸清确 权登记颁证情况、尊重农民意愿的前提下可弓导农户在自愿互 4 信的基础上进行互换并地也可采取“承包权不动经营权连片 等方式因地制宜推进土地集中流转适度规模经营促进农业 生产现代化 针对农业生产空间布局不合理的情形在确保耕地总量不减 少的前提下因地制宜通过异地置换方式引导园林地“上坡、 耕地“下坡,优化耕地、林地等布局;通过综合整治逐步调出 河道湖泊内的不稳定利用耕地推动农业生产空间布局更加符合 自然地理格局和农业生产规律 2.提升耕地质量 结合高标准农田建设、退化耕地治理等工作在全域土地综 合整治实施中不断提升耕地质量.针对灌排设施、田间道路等配 套不完善农机作业条件差以及农田水土流失等问题采取土地 平整、灌溉与排水、田间道路、农田输配电等工程配套措施补 齐农业基础设施短板改善农机作业条件提升水土保持能力 促进农业现代化;针对土壤板结、土壤肥力不足等问题通过土 壤改良、障碍土层消除、土壤培肥、间作轮耕等方式提升农田 地力推动低产田变高产田 3.实施农田生态化改造 鼓励开展生态化的基础设施建设。农田基础设施建设应综合 考虑与周围自然环境的协调性对于灌排沟渠宜采用生态化护 坡等措施;对于田间道路因地制宜采用泥结石、砂石等材料。 合理设置生态缓冲带等保护农田生物多样性。在满足机械 5 作业和田间管理要求的条件下可在河道与农田之间、田块之间、 道路内部等设置生态缓冲带等以利于生物栖息和交流迁徒控 制面源污染。保护修复农田中的灌丛、草地、河溪、坑塘等自然 半自然生境合理修复农村河溪、坑塘等小微湿地;保护蜜源植 物、水生动植物提升农田生物多样性。 倡导生态友好型农业种植方式。通过种植方向引导地面绿 植覆盖、因地制宜开展间作轮耕等措施增强就地蓄水能力减 少农业面源污染提升水土保持能力 4.相关要求 （1）耕地保护要求 在开展全域土地综合整治时要坚决守住耕地保有量和永久 基本农田保护任务不得突破底线和红线不得借口土地综合整 治导致耕地保护目标年度考核出问题。坚持“先补后调”“可实测 可追溯原则做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算 用于占补平衡的新增耕地质量应符合“占优补优有关要求 （2）永久基本农田调整要求 调整情形.重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完 善、不便耕种的地块进行调整。应坚持“总体稳定、微调优化 的原则,确保整治后永久基本农田面积不减少、质量有提升平 均图斑面积有上升、整治后的调入地块平均坡度不大于调出地块 平均坡度具体情形详见附录B。 调整规模。永久基本农田调整规模原则上不得超过所涉乡 6 镇永久基本农田划定面积的5（调出的永久基本农田面积所涉 乡镇永久基本农田划定面积5）. 城镇开发边界外的永久基本农田调整对城镇开发边界外 单个图斑大于l0亩的地块确需进行调整的需由省级自然资源 主管部门组织开展实地踏勘按照县乡国土空间规划明确的功能 布局论证其调整的必要性和合理性,出具实地踏勘论证意见 城镇开发边界围合范围内以“开天窗形式保留的永久基 本农田调整城镇开发边界围合范围内的永久基本农田原则上 应当保留。对于平原地区单个图斑面积5亩以上、山区丘陵地区 单个图斑面积3亩以上的“开天窗”永久基本农田原则上不得 调整;经实地踏勘论证确需调整的应在县域城镇开发边界围合 范围内落实补划。对于平原地区单个图斑面积5亩以下、山区丘 陵地区单个图斑面积3亩以下的“开天窗永久基本农田确需 调整的原则上应在县域城镇开发边界围合范围内落实补划经 分析在县域城镇开发边界围合范围内确无补划潜力的可在城镇 开发边界外落实补划。在城镇开发边界围合范围内落实补划的 应尽可能与现有的“开天窗”永久基本农田实现集中连片调整 后不得新增平原地区5亩以下、山区丘陵地区3亩以下的单个图 斑;原“开天窗永久基本农田调出后城镇开发边界要相应回 缩确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破 生态保护红线围合范围内的永久基本农田调整。对于生态 保护红线围合范围内零星破碎、不便耕种、以“开天窗形式保 7 留的永久基本农田可以在不占用生态保护红线的前提下适度整 治也可以逐步调整到生态保护红线外围边界以外。 （3）年度核算要求 地方各级自然资源主管部门应按照实施方案确定的年度任 务对整治区域耕地保护情况开展年度核算重点核算实施期内 每年度末耕地数量、质量是否达到实施方案确定的目标对于落 实耕地保护目标存在风险的县域应整体分析全域土地综合整治 实施过程中的耕地和永久基本农田变化情况严防因土地综合整 治工作造成耕地阶段性流失对耕地保护目标年度考核造成冲击 开展年度核算可综合运用年度国土变更调查及日常变更结果、 耕地保护卫星遥感监测、国土空间规划“一张图实施监督系统 士地卫片执法、自然资源督察等工作成果;年度核算未通过的 要及时提出整改措施整改到位后才能开展下一阶段工作. （4）与执法工作的衔接 实施方案涉及“三区三线优化或调整的应按规划衔接有 关要求逐级按程序更新全国国土空间规划“一张图数据作 为执法和督察的依据。经批准的全域士地综合整治涉及非农建设 的需办理建设用地审批手续未办理的判定为新增非农建设违 法用地;不涉及非农建设的判定为实地未变化. 按照自然资源部国家林业和草原局关于以第三次全国国土 调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知（自然资 发202353号）有关规定将第三次全国国士调查为林地实 8 际上属于在农民依法承包经营的耕地上种树的经地方各级自然 资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后在尊重农民意 愿的前提下逐步恢复为耕地,林草主管部门无需办理林地审核 审批、采伐等手续不纳入林业监督执法 （三）建设用地整理 适应宜居宜业和美乡村建设需要统筹考虑区位条件、资源 票赋、环境容量、产业基础、历史文化传承以及农民住房、产业 发展、公共服务、基础设施等各类建设用地需求根据实施单元 具备的基础条件和特点对农村零散、闲置、低效建设用地进行 整理盘活统筹推进建设用地布局优化、村庄建设用地整理、废 弃采矿用地复垦利用、城镇低效用地再开发等确保城镇开发边 界规模和扩展倍数不突破、整治区域内建设用地总面积不增加 进一步提升土地资源配置效率和节约集约利用水平为保障农民 合理居住需求、乡村基础设施建设和产业发展提供用地支撑。 1.优化建设用地布局 可运用城乡建设用地增减挂钩政策对零星、破碎、插花的 建设用地地块实施统一整治通过复垦、归并等措施对建设用 地进行空间位置调整、地块整合形成集中连片的建设用地促 进集约利用 通过整治释放农村建设用地潜力促进城乡产业协调发展 提升农村地区基础设施和公共服务水平助推城乡资本、技术、 人才等要素的自由流动与优化配置,加速城乡融合发展。 9 2.开展村庄建设用地整理 村庄建设用地整理主要涉及旧村改造更新、集聚发展建设等 类型在确保县域村庄建设用地规模不增加的前提下允许优化 村庄用地结构和布局 （1）旧村改造更新 针对功能较完善人口、产业发展较稳定但基础设施不完 备、住房老日的村庄在现有基础上适当调整用地结构优化内 部空间布局。严格落实一户一宅”等宅基地管理规定开展空 心村、废弃地危日房改造和整理挖潜内部废弃道路、废弃公 共设施等低效土地有效控制和缩小村庄用地规模推进土地盘 活利用和村庄更新建设. （2）集聚发展建设 针对具备较好自我发展能力、有一定辐射和带动作用的中心 村和重点村或距离中心城镇较近、区位条件较好的村庄通过 建设用地整理建设新型住宅配套完备的基础设施和公共服务 设施改善人居环境进一步强化村庄功能 在涉及群众宅基地问题上要慎之又慎。对于分散居住、基 础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋在农民群众 认可的前提下可以引导搬迁到村庄聚集区.确实涉及村庄撤并 的要符合党中央、国务院有关要求依据国土空间规划及相关 专项规划重点考虑生态环境脆弱、自然灾害频发、人口流失严 重、空心化程度较深的村庄不得违背村民意愿开展合村并居、 l0 整村搬迁 3.推进废弃采矿用地复垦利用 结合全域士地综合整治实施统筹推进废弃采矿用地复垦利 用对纳入整治区域内责任人灭失的历史遗留废弃采矿用地开 展地形地貌、土壤质量、水文地质条件、植被覆盖等调查和复垦 潜力评估综合分析其区位条件、损毁程度、周边水土资源票赋 和权属性质按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜建则建 的原则整治后产生的新增耕地、建设用地和腾退的建设用地指 标按照有关规定统筹使用。 4开展城镇低效用地再开发 对于整治区域内的城镇低效用地依据国土空间规划和相关 专项规划明确整治和再开发的目标、任务、时序、空间布局. 围绕解决存量建设用地布局散乱利用粗放、用途不合理等问题 对整治区域内认定的低效用地地块通过规划引领、土地保障、 历史遗留问题处理等措施在城中村、老日厂区及城乡融合发展 等区域整治盘活低效用地推动各类低效用地再开发并依法 做好不动产登记。 5.相关要求 （1）建设用地整理与城乡建设用地增减挂钩政策相衔接 涉及建设用地区位调整使用的可结合实际编制增减挂钩实 施方案按照增减挂钩政策要求报批;也可编制增减挂钩实施专 章纳入全域土地综合整治实施方案打包审批;涉及跨县域流转 ll 节余指标的须报省级人民政府批准;批复后应按照国家增减挂 钩政策要求及时备案。增减挂钩专章应至少包括项目类型、审 批层级、拆日地块选址、立项准入要求、安置方式、安置区布局 及规模、安置和拆旧实施时序、指标测算、指标使用、指标流转、 收益返还等内容。要坚持先安置后拆旧、先复垦后建新合理安 排拆旧建新实施时序对应项目拆日区的安置区不需要办理农用 地转用手续使用增减挂钩指标建新的需要办理农用地转用手续 不缴纳新增建设用地土地有偿使用费。拆旧复垦腾出的建设用地 指标应优先满足农民安置、农村基础设施和公共服务配套设施 建设、乡村产业发展以及新增采矿项目等用地需要剩余面积为 增减挂钩节余指标可用于其他建设;增减挂钩节余指标依据国 土空间规划可在省域内有偿调剂。建设用地复垦为稳定利用耕地 的新增耕地纳入占补平衡统一管理质量达到标准的可按规定 形成补充耕地指标涉及增减挂钩项目外的其它采矿用地按照 自然资源部关于做好采矿用地保障的通知（自然资发2022 202号）有关规定执行 （2）建设用地整理与集体经营性建设用地入市政策相衔接 按照国家统一部署实施农村集体经营性建设用地入市的可 结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为 大块宗地依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市 （3）建设用地整理为乡村产业发展提供用地保障 在符合国士空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风 l2 貌、基础设施和符合用途管制要求、确保安全的前提下鼓励对 依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用发展乡村民宿、 农产品初加工、电子商务、民俗体验、文化创意等农村产业。 （四）生态保护修复 以严守生态保护红线、改善农村人居环境、优化生态空间布 局为目标统筹考虑自然生态系统的完整性和联通性、乡村肌理 格局以及基层群众对于美丽乡村建设的需要协同开展生态空间 优化、农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复、农村人居环 境整治等活动,加快宜居宜业和美乡村建设 1.优化生态空间布局 对于已经划入生态保护红线范围的现状耕地除集中连片的 梯田和与生态保护对象共生的耕地外可通过异地补划的方式 逐步调整到生态保护红线外可将已划入生态保护红线范围的原 有零星建设用地按规定恢复为林地、草地、湿地等生态功能用地。 2.推进一体化生态保护修复 将耕地、林地、草地、湿地整治与建设用地布局优化相结合 打造规模相对集中连片的复合生态系统格局提升生态系统服务 功能。鼓励涉及“三区四带国家生态安全屏障区域重点工程和 重点项目的村镇开展矿山生态修复和地质灾害治理、水土流失 综合治理、林地提质改造、流域水环境治理等生态保护修复工程。 要通过科学诊断识别区域内主要生态问题明确生态保护修复目 标,采用基于自然的解决方案等措施保护修复自然生态本底 l3 促进乡村生态系统健康、稳定、持续发展。 维系村庄原有肌理注重保护山体田园、河湖湿地等自然肌 理结构形态的原真性、完整性、连贯性.因地制宜保留传统村落 原有塘堰、溪流等水系结构保留乡土植物种质资源尊重区域 河湖水系的自然规律按照“宜宽则宽、宜弯则弯、宜滩则滩, 的原则合理布局生态廊道连通工程提倡采取分散式、小型化、 近自然生态修复措施避免过度工程化。按照“因害设防、节约 用地的原则加强农田防护林建设构建乡村林带体系。田间 道路宜与沟渠、林带结合布置提高土地节约集约利用水平通 过山水林田湖草沙一体化保护和修复提高乡村地区粮食生产能 力和自然灾害防御能力提升生态系统多样性、稳定性、持续性。 3.打造宜居宜业农村人居环境 结合农村人居环境整治等工作将协调人地关系与提升人民 满意度作为首要目标通过加强农业空间污染源管控协同推进 农业面源污染治理、村庄河塘整治、黑臭水体整治、农村生活污 水治理等提升农村生活垃圾无害化处理水平.从农田生态整治、 房屋庭院美化、基础设施完善等方面进行全面改造提升将村庄 自身文化及产业特色等融入景观设计兼具生产生活实用性、生 态景观观赏性和文化旅游发展服务性促进乡村生态环境和人居 环境的持续改善 4.相关要求 （1）严守生态保护红线 l4 严禁以士地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线。严 禁破坏生态环境挖山、填湖严禁违法占用林地、湿地、草地 禁止砍伐非法移植古树名木不得以整治名义擅自毁林开荒. （2）保护生态功能用地 已划入生态保护红线范围的耕地、建设用地和在生态保护红 线围合范围内以“开天窗形式存在的永久基本农田调出后应 及时进行生态修复修复后新产生的生态空间按照自然资源部 生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通 知（试行）（自然资发202242号）及有关规定根据资源环 境承载能力监测、生态保护重要性评价和国士空间规划实施“五 年一评估情况按程序划入生态保护红线管理. （3）支持政策 对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保 护修复主体允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权 从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发. 生态保护红线内建设用地腾退后可按照国家统一要求对腾 退的建设用地指标实施异地交易所得收益用于生态保护。 （五）特色整治 为充分发挥全域士地综合整治平台作用各地可结合实际不 断丰富整治内容挖掘农耕文明元素和乡村民居特色保护历史 文化与乡愁乡韵结合优势资源票赋强化乡村产业建设导入 推动乡村产业提质升级促进乡村产业振兴。 l5 1.庸续农耕文明 通过保护农耕文化遗产、加强风貌管控等多方面措施推动 农耕文明的传承和发展。注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居 特色保护体现村庄特色的田园风光让人们望得见山看得见 水、记得住乡愁。 2.加强历史文化遗产保护 开展全域土地综合整治应注重历史文化遗产保护统筹历史 文化遗产保护与乡村振兴、生态保护修复、文化旅游建设等空间 布局关系在地下文物埋藏区和地表分布有古城垣等历史文化遗 迹的地区应落实国土空间规划明确的保护要求避免村庄土地 平整、机械耕作和产业设施建设等行为破坏历史文化遗产本体及 其环境. 3.支持产业导入 以乡村优势资源票赋为基础以完善利益联结机制为核心 深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老 等多种功能和多重价值促进农业现代化和农村一二三产业融合 发展. 三实施条件与负面清单 （一）一般规定 县级人民政府根据当地经济社会发展水平综合研判整治的 必要性和可行性选择有整治需求、整治条件、整治能力的乡镇 开展全域土地综合整治。出现负面清单中相关情形的村庄不得纳 l6 入整治区域;已纳入或实施中出现的应当及时整改整改不力 的应按规定调出整治区域。 （二）实施条件 1.有整治需求 当地群众有较强的整治意愿;农业生产条件有待进一步改善; 建设用地利用效率、节约集约程度有待进一步提高;生态质量、 人居环境有待进一步提升;土地要素创新性配置有待进一步强化; 生产、生活、生态空间布局有待进一步优化。 2有整治条件 具有较大的空间布局优化、耕地集中连片整治、建设用地腾 挪盘活、生态环境质量提升等潜力;土地权属清晰无争议。 3.有整治能力 有较强的资金保障、组织协调、基层治理能力 （三）负面清单 L维护群众权益方面。违背农民意愿搞合村并居大拆大建 强制或变相强制农民退出宅基地强迫农民“上楼的;借全域 士地综合整治违规在乡村地区搞房地产开发或城镇居民到农村 购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的; 违背群众意愿大规模流转士地的;存在权属争议或实施过程中 权属调整不规范的. 2.耕地保护方面。未落实永久基本农田先补划后调整要求 的;借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田的;在城乡 l7 建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田的;调整后 永久基本农田质量和布局不符合有关要求的。 3.生态保护方面。破坏生态环境挖山、填湖违法占用林地、 湿地、草地砍伐、非法移植古树名木以整治名义擅自毁林开 垦、违法采矿的;未经科学论证和评估擅自进行大规模未利用 地开发的;以全域土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红 线的。 4.历史文化保护方面。破坏乡村风貌和历史文化文脉在需要 重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的 5资金保障方面。资金保障不足新增地方政府隐性债务的 6.其他方面。单纯追求增减挂钩节余指标和补充耕地指标的; 工程过度景观化追求“面子工程的;以及经综合判断不适合 开展的其他情形。 四实施路径 （一）省级整体部署 省级自然资源主管部门负责统筹部署、建立健全工作机制和 制度标准、指导和监督全省全域士地综合整治工作开展相关审 批审核工作 1.制定实施意见 省级自然资源主管部门要按照自然资源部关于学习运用“千 万工程经验深入推进全域土地综合整治工作的意见（自然资 发2024l49号）要求结合本省实际制定实施意见或管理办法 l8 报经省级人民政府批准可以党委、政府或部门名义印发。实施 意见或管理办法应细化各项制度安排明确管理程序、部门职责 和各级监测监管责任. 2.统筹工作部署 省级自然资源主管部门要遵循“上下结合以下为主的 原则结合当地经济社会发展水平和主体功能定位从实际需 求出发有序安排、稳妥推进全域土地综合整治工作。不搞行政 命令不搞政绩工程不得提出超越发展阶段、不切实际的目 标和任务不得违背群众意愿强行推进 3.完善工作机制 按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则建立政府主 导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制建立全过程 监管机制指导市县加强统筹协调形成部门工作合力打造 “空间统筹、资源聚合、资金整合、政策融合、部门协同的 工作平台。 4.审批实施方案 省级自然资源主管部门负责审批市县申报的实施方案、实施 中发生的整治区域调整等重大事项变更实施方案撤销. 5.做好监督指导 指导市县开展子项目验收组织永久基本农田调整补划方案 实地踏勘与验收按照省级实施意见或管理办法开展整体验收和 成效评估要完善相关技术规范在机制建设、政策支撑、实施 l9 方案制定、项目实施、验收评估等方面对市县工作进行全程监督 指导对于实施中出现明显偏差的要及时叫停并督促整改。 （二）市级过程监管 市级自然资源主管部门负责所辖市域范围内全域士地综合整 治实施方案审查、实施管理和竣工验收审核等工作 1审查实施方案 组织市级相关行业主管部门对县级上报的实施方案开展论证 审查工作重点对涉及“三区三线”优化调整的内容进行论证 形成一致性意见后将实施方案、县级有关部门意见、市级审查 意见等材料报送省级自然资源主管部门. 2.强化实施管理 对已批准的实施方案中涉及“三区三线优化调整的负责 对县级提交的整治区域及相关矢量数据进行初审。组织开展年度 核算市级复核形成年度核算复核意见报省级自然资源主管部门。 3审核竣工验收 市级自然资源主管部门对县级提交的国土空间规划一张图 更新数据的申请进行审核并报省级自然资源主管部门批准。按 照省级实施意见或管理办法以及县级提交的申请和初验材料 组织有关部门审核把关并出具相关意见.其中要将涉及“三 区三线优化调整的落实情况作为市级审核的重要内容。市级自 然资源主管部门应严格把关不得通过随意调整实施方案、大幅 调低整治目标等方式降低验收审核标准。 20 （三）县域统筹谋划 县级人民政府是全域土地综合整治实施的责任主体。负责统 筹谋划县域内全域土地综合整治工作以县域为统筹单元依据 国士空间规划明确的士地整治目标、任务和空间安排等在深入 调查分析的基础上合理划分实施单元妥善安排整治任务和实 施时序。各地可根据实际需要依据国土空间总体规划编制县 级全域土地综合整治专项规划。 1.开展调查分析 按照有关标准规范要求以最新年度国士变更调查成果、不 动产登记成果为基础结合耕地、森林、草原、湿地荒漠化、 海洋、水资源、耕地后备资源等专项调查与监测结果调查自然 地理要素空间分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、 旅游资源、历史文化资源以及土地权属等区域基本情况。针对农 用地整治、建设用地整理、生态保护修复等开展潜力调查查清 可整治资源的类型、数量、分布等对乡村耕地碎片化、空间布 局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等问题进行梳理 结合主体功能定位、人口分布、经济发展等情况调查分析群众 意愿、布局优化诉求和产业发展需求明确全域土地综合整治方 向。 2确定目标任务 围绕推进乡村全面振兴等重大战略部署依据国土空间规划 综合考虑县域主体功能定位、国土空间治理需求和实施保障能力 2l 重点围绕农村地区空间布局优化、农用地整治建设用地整理、 生态保护修复等内容统筹确定整治目标任务. 3划分实施单元 按照县域统筹、区域协同、资源匹配的原则科学划分实施 单元 （1）基本实施单元 综合考虑群众诉求、发展需要、资源票赋、权属现状、资金 保障和实施能力等划定基本实施单元原则上以一个乡镇为实 施单元 （2）跨乡镇实施单元 对于具有全域土地综合整治组织实施经验、条件成熟的地区 在一个乡镇范围内难以满足全域士地综合整治实施要求的可探 索适当增加实施单元的乡镇个数。实施单元超过一个乡镇的需 对其必要性和可行性进行充分论证;县级人民政府应建立相关部 门和涉及乡镇共同参与的工作机制 在探索开展跨乡镇全域土地综合整治时应结合工作基础、 士地和资金等实际情况综合考虑区域发展需要和流域等自然地 理因素科学合理确定实施单元具体可考虑以下情形区位 相邻、人缘相亲的乡镇;主体功能定位互补的乡镇;自然地 理生态系统相对完整主导生态服务功能一致同一个小流域 内生态系统关联紧密的乡镇;公路、铁路等线性工程沿线的乡 镇;资源互补、产业基础相近的乡镇。 22 4.明确实施单元实施时序 紧密衔接相关部门项目计划对需求迫切、问题突出、整治 潜力大、基层组织能力强、示范作用明显的单元优先实施整治。 5.加强规划引导 实施单元应落实国土空间规划中士地综合整治目标任务、重 点区域并与国土空间生态修复规划等相关专项规划进行充分衔 接 五实施方案编制与报批 （一）一般规定 实施全域土地综合整治应以实施单元为单位编制实施方案 实施方案编制要以国士空间规划为基本依据在县域统筹谋划的 基础上以满足底线要求为前提以功能利用为导向以最新年 度国土变更调查成果为工作底图合理提出空间布局优化措施 明确整治目标、内容、具体项目安排、资金保障措施和实施期限 等实施方案应达到可行性研究深度并充分征求和听取当地群 众意见建议按照有关规定报批。 （二）合理确定整治区域 在县域统筹谋划和深入调查的基础上综合考虑整治的必要 性和可行性、资源票赋、工作基础、政府财力、群众意愿等可 将确需采取拆旧建新、整理复垦、零星开发、修复治理等工程措 施方可实现空间布局优化等整治目标的村庄在取得村民支持、 农村集体经济组织或村民委员会同意后划为整治区域对于实 23 施单元内群众不支持的村庄不应划入整治区域. （三）实施方案编制 L补充调查分析 （1）补充调查 采取内业和外业相结合的方式对整治区域内自然地理要素 空间分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、旅游资源 历史文化资源以及土地权属等进一步核实更新并开展补充调查。 （2）问题诊断 按照整体性、系统性和综合性的要求在补充调查的基础上 从乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系 统质量退化等方面综合开展问题识别诊断. （3）潜力评价 在分析国土空间规划和用途管制要求结合经济条件、发展 需求、群众意愿等情况的基础上全面分析评价农用地整治、建 设用地整理、生态保护修复等涉及土地资源要素整治实际潜力。 2.明确整治目标 在问题诊断和潜力评价的基础上明确整治的具体目标提 出整治总规模、农用地整治面积、建设用地整理面积、生态修复 面积、新增耕地面积新增永久基本农田面积、建设用地减少面 积以及耕地和永久基本农田质量有提升、耕地布局更优化、永 久基本农田布局基本稳定、生态保护红线保护目标不降低等方面 整治指标 24 3.明确子项目安排 围绕整治目标针对整治区域诊断的具体问题综合分析确 定农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等整治任务依据 相关标准及有关要求将可独立开展工程设计和预算管理的工程 项目因地制宜确定为各类整治子项目;对于同一区域内能够由 同一主体实施、内容相近的工程可打包确定为一个子项目 子项目类型包括且不限于农用地整治、建设用地整理、生 态保护修复、特色文化保护、乡村产业导入等子项目安排应明 确项目名称主管部门、项目位置、建设规模、工程内容、投资 总额、资金来源、实施周期等涉及耕地、永久基本农田布局优 化调整的子项目应明确调整前后的耕地、永久基本农田数量、 质量和布局. 根据实施期限按照系统性、关联性、协同性要求统筹考 虑子项目布置与时间安排明确分年度实施计划建设时序上应 优先实施补充耕地项目。 可围绕农业现代化和农村一二三产业融合发展需求因地制 宜导入优势产业形成收益路径清晰、产业运营稳定、资金易于 平衡的市场化运作模式。 4。投资估算与资金筹措 根据子项目安排结合整治类型、内容、措施、标准和实施 期限等,可采取单位面积投资标准比较、案例分析等方法参照 国家、行业、地方有关投资定额进行投资估算。 25 要做好资金平衡分析综合考虑财政专项资金投入或补助、 相关部门涉农资金、金融机构融资、社会资本投入以及整治产 生的城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益、整治后土 地流转收益、生态产品参与碳汇交易收益、产业运营收益等方面 分析项目实施的总体资金投入与产出。其中城乡建设用地增减 挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源。 鼓励地方政府依据乡村振兴法将土地出让收入用于农村土地 综合整治等乡村振兴重点任务 投资主体可按照自然资源部办公厅关于支持利用政策性金 融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知（自然资办 函2024522号）申请政策性金融资金贷款并按要求进行备 案。投资主体可通过行使农村土地经营权、整合优势资源、统筹 项目建设与管护、实施项目运营等措施统筹考虑投资成本、出 资能力、运营能力、项目自身市场化收益以及贷款本息偿还等问 题确保做到资金平衡严格遵守国家关于地方政府隐性债务管 理的各项政策文件不得违法违规提供财政资金偿还担保、承诺 防止形成新的地方政府隐性债务 5方案编制 实施方案编制要点可参照附录C省级自然资源主管部门可 结合当地实际细化相关规定实施方案成果主要包括文本、图表 附件及数据库等 涉及“三区三线局部优化的与国土空间规划衔接一致后 26 与零星分散低效用地整合城乡建设用地增减挂钩、土地权属调 整等相关内容统一纳入实施方案涉及土地权属调整、“三区三线 局部优化、城乡建设用地增减挂钩的可形成专章。其中土地 权属调整专章内容应包括土地权属调整类型、调整范围、调整原 则、调整方法和时间安排等（具体土地权属调整要求可参