矿山土地复垦方案编写和评审问题探讨.doc

矿山土地复垦方案编写和评审问题探讨 2009-08-05 | 作者淑玲 | 来源 资源网 我国每年工业固体废物排放量的85以上来自矿山开采，全国矿山开采累计占地约600万公顷，破坏土地近200万公顷，且仍以每年4公顷的速度递增。土地复垦作为恢复生态系统和有效保护环境的重要手段，在矿山土地修复中更是起着举足轻重的作用。自1989年国务院颁布实施土地复垦规定后，广西国土资源厅依据国土资源部的有关精神和要求，制定下发了广西生产建设项目土地复垦方案审查评审要点等文件。但大多数的矿山土地复垦方案（以下简称方案）在编写及评审过程中，常常需要多次修改而导致编写单位耗费大量时间，严重拖延矿山的采矿证办证和年检时间。笔者长期从事方案的编写工作，从中发现了一些亟待解决的问题，这些问题具有普遍性，在此做些探讨。 一、存在的问题 1．土地复垦的相关法律体系不健全。我国目前还没有一部专门的土地复垦法律，这与我国的资源环境战略以及矿山土地复垦的形势和任务不相适应。正在使用的土地复垦规定是计划经济时代的产物，可操作性差，已不能适应市场经济的发展和土地复垦实际的需要。而目前编写方案的依据有部分属临时或过渡期使用的，尚未有正式规定。新修订的土地管理法、矿产资源法、环境保护法等法律中虽然都有土地复垦方面的规定，但仍有很多原则性问题无法得到解决。如新中国建立之前和计划经济时期所形成的矿山开采破坏的土地和无法寻找原矿主的已破坏的土地由谁来复垦谁来承担复垦责任 2．因方案涉及的内容广泛，评审时需按农业、林业、地质、采矿、财务、水利等专业聘请评审的专家，评审过程中专家们的意见经常不统一或相左。因为没有一个统一的标准，所以在预审或评审时，不同的专家针对某一问题常提出不同修改意见，令编写者茫然；还有的专家提的修改意见不是一次性提完，而是在按前一次的修改意见改完后送审时再提出另外几条不同的意见，造成多次反复；更有的专家提出的问题过于苛刻，比如对于土地的权属问题，有些土地原来就存在争议，连当地村民都无法分清，专家却让编制单位去划分。这些问题让方案的编写单位耗费大量的精力，延误了矿山业主办理采矿证的时间，导致许多有资质的单位不愿再承接方案的编写工作。 3．矿山土地复垦方案的编写与矿山开采设计等方案的关系没有理清。不管承认与否，矿山的地质储量核实报告及开采设计方案的内容是矿山土地复垦编制的重要依据，未经地质储量核实，矿体位置及储量等问题无法确定；没有开采设计，矿床的开采方式及各种设施的布置无法知晓；如果是新矿山，将占用和破坏哪些土地无法得知，怎么进行复垦设计但有的评审专家却说矿山土地复垦方案才应是矿山地质储量核实及开采设计报告的依据，让方案的编写单位无所适从。 4．如果矿山的地质报告与实际情况有出入，导致开采设计及复垦方案与实际情况不一致，但是地质储量报告和开采设计方案又已评审通过，此类矛盾又如何解决 5．开采多年的老矿山在土地复垦方案编写时发现已有大量基本农田被破坏并且由于破坏的程度很严重，无法全部恢复，而当地也找不到合适的足够的土地实现占补平衡，此时该如何处理 6．土地复垦方案的编写过程中需要进行大量繁杂且详尽的计算，这对于开采十几年甚至几十年才完成的矿山，每年的通货膨胀系数各不相同，按目前的基础价格来计算，其结果又有多少实际意义呢 7．方案评审会“规模庞大”，仅“专家”就有4-5人，与会人员20-30人，如此兴师动众，是否必要而且预审时需要给每个专家提供一套完整方案，每次修改后还要提交修改稿；到正式评审时要求复制的报告份数更多，完整的报告书及附表附件等需复制要6套，单独的文字报告需10多份，一般一份专业涉及面广、内容详尽的土地复垦报告常常需要80-90页，在评审完后，这些报告和图纸均成了废纸，这种浪费有悖于国家所提倡的保护环境和勤俭节约精神。 8．评审重复收费问题。很多土地复垦报告第一次评审没通过，修改后第二次送审，还须复交评审费及专家费用。许多矿山业主质疑这样的重复收费是否合理 二、几点建议 1．借鉴国外先进的土地复垦经验，结合我国实际国情，应尽快出台专门、全面的土地复垦法，土地复垦立法应体现出注重设立独立的土地复垦监督机构、全过程立法，强调经济手段、鼓励行业自律和公众参与的特点。对于已废弃矿区，由国土资源部通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。其中，复垦基金主要包括现有采矿企业缴纳的费用（按开采方式及矿种的不同每吨计提的金额有所区别）、滞纳金、罚款、捐款等；对于仍在使用和新办的矿山，实行矿山复垦保证金制度，并明确矿山复垦后的土地使用权的权限（比如可有偿转让等）。在国家和地方各级司法程序中还应设立公众听证制度，以监督复垦政策、法规的实施情况。 2．在方案进行预审时，负责主审的专家应协调好各专家的修改意见，并统一一次性出具正式初审修改意见，避免出现针对同一问题提出完全相反的修改意见以及经数次修改后仍有新的不同修改意见不断出现的现象。 3．尽快出台具体的矿山土地复垦方案编写大纲，理清矿山土地复垦方案与矿山地质储量核实报告及矿山开采设计方案之间的关系，即相辅相成的关系。 4．在矿山地质储量报告与实际情况有出入，而且地质储量报告和开采设计方案又已评审通过的情况下，建议方案按实际情况编写，并在评审前，编写人员与评审该方案的地质、采矿等评审专家一同到现场实地踏勘和核实，必要时可以要求矿山重新按照实际情况拿出新的地质储量报告和开采设计方案做为编写矿山土地复垦方案的真实依据。 5．由于历史原因，对于矿山已破坏的基本农田，在矿区内和当地都无法恢复到其破坏前的面积，可由矿山企业向国土资源行政主管部门缴纳土地复垦赔偿金，金额可按未能恢复的那部分基本农田面积计算。 6．对于方案中的投资估算问题，按目前的基础价格来核算未来十几年或几十年后方能实施的土地复垦费用显然不具有现实意义。前文曾提到，对于正在生产或新办矿山，应根据可能使用到的矿区面积、开采方式以及对矿山自然生态环境影响程度等因素向所在地国土资源行政主管部门缴纳相应数额的保证金，并明确规定保证金数额的计算方式，这种较为简单的方法操作简便，易于执行。采矿权人凭保证金缴存凭据办理采矿登记和年检手续。采矿许可证有效期3年以下（包括3年）的应当一次性全额缴存；有效期为4年以上的，首次应当缴存保证金总额的50，余额可分年度平均缴存，有效期满前一年应当全部缴清。分期缴存的，采矿权人应凭缴存凭据办理年检。矿山土地复垦、环境恢复责任书与保证金的收取情况应向社会公示。保证金数额可以根据采矿计划、开采后土地用途或其他任何可能增加或降低治理恢复成本的因素变化而加以调整。 7．对方案评审会的规模适当缩小。当前方案编写要求中涉及面广，涵盖了地质、采矿、农业、林（牧）业、水利、经济等多方面的内容，特别是在土地复垦后，土地如何利用方面要求太多、太细，要求制定非常具体的利用方案（例如水利设计、植物类型、植树间距及数年后的成活率等等）。这种要求不仅超出了矿山企业权限范围，甚至超前于国家和地方的五年、十年规划制定的土地利用方案，而且包揽了农业、林业、水利等多个专业部门的职能，这对矿山企业来说是不切实际的。这种方案的可行程度令人质疑。按照土地复垦技术标准的规定土地复垦的涵义是将“被破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可利用的状态”即可，因此建议土地复垦报告的编写，应只要求矿（业）主将其造成破坏的土地恢复到可利用的状态，至于如何利用，则应纳入国家或地方规划中，由专门部门去规划、设计，无需在复垦报告中进行详细的规划、设计。那么有关农、林（牧）、水利等方面的专业内容就可简而概之，评审专家也只需聘请相关的主要专业就可以了，这样可以减少参会人数和提交评审的报告份数，减少人力、物力、财力和时间的浪费。 8．建议方案的评审费用采用一次性收取，二次以上评审不再收取任何费用。