我国煤矿安全法规体系的现状及展望_张文杰.pdf

第 51 卷第 10 期 2020 年 10 月 Safety in Coal Mines Vol.51No.10 Oct. 2020 我国煤矿安全法规体系的现状及展望 张文杰， 黄体伟 （国家煤矿安全监察局， 北京 100713） 摘要 我国煤矿安全立法经历了古代、 近代和新中国成立之后 3 个不同时期， 每一个时期都形 成了关于煤矿安全的法规体系。目前， 我国已经建立起完备的煤矿安全法规体系， 确立了齐全的 煤矿安全基础制度体系。但是， 我国煤矿安全法规体系仍存在部分法律法规内容陈旧、 市场急需 标准缺位滞后、 核心行政法规未能及时细化落实 安全生产法 相关要求、 煤矿安全监管监察职 责定位不清、 法律法规之间矛盾冲突， 以及企业法律责任较轻等问题。结合新时代全面依法治国 的新特征新要求， 我国煤矿安全法规体系应坚持以人为本、 以保障矿工生命安全为核心、 加快立 改废释、 强化企业法律责任等基本发展思路。 关键词 煤矿； 安全管理； 法规标准； 监管监察； 法规体系 中图分类号 TD791文献标志码 C文章编号 1003-496X （2020 ） 10-0010-08 Current Situation and Prospect of Coal Mine Safety Regulation System in China ZHANG Wenjie, HUANG Tiwei （National Coal Mine Safety Administration, Beijing 100713, China） Abstract China’ s legislation on coal mine safety has gone through three different periods, ancient, modern and after the founding of new China, each of which has ed a legal system on coal mine safety. At present, China has established a complete system of coal mine safety regulations and a complete basic system of coal mine safety. However, for coal mine safety regulation system in our country, there are still some problems some laws and regulations with outdated contents, the absence of market urgently needed standards, the failure of timely refinement and implementation of the Production Safety Law, the unclear orientation of coal mine safety supervision and supervision responsibility, the contradiction and conflict between laws and regulations, and the light legal responsibility of enterprises. In view of the new characteristics and requirements of comprehensively governing the country by law in the new era, China’ s coal mine safety laws and regulations should adhere to the basic development ideas, such as putting people first, ensuring the safety of miners’lives as the core, speeding up the legislation, re, abolishment and interpretation, and strengthening the legal responsibility of enterprises. Key words coal mine; safety management; regulations and standards; supervision and supervision; legal system 我国煤矿数量、煤炭产量和煤矿职工人数都居 世界首位， 煤炭开采受到瓦斯、 水、 冲击地压等灾害 影响，所以长期以来煤矿安全是我国安全生产工作 的重点。我国煤矿安全法律法规体系在安全生产法 律体系中历史最久、基础最牢、制度最全、成效最 好， 已经形成了以 安全生产法 为一般法， 以 矿山 安全法 为矿山安全特别法， 以 煤炭法 、 矿产资 源法 、劳动法 等为相关法， 以 煤矿安全监察条 例 、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规 定 、国务院关于特大安全事故行政责任追究的规 定 、安全生产许可证条例 、 生产安全事故报告 和调查处理条例 等为配套行政法规， 以 煤矿安全 规程等部门规章、行政规范性文件和相关标准为 保障的煤矿安全法规体系。这一体系对于确立“国 家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产格 局，为建立健全煤矿安全责任制、煤矿安全规章制 DOI10.13347/ki.mkaq.2020.10.003 张文杰， 黄体伟.我国煤矿安全法规体系的现状及展望 ［J］ .煤矿安全， 2020， 51 （10 ） 10-17. ZHANG Wenjie, HUANG Tiwei. Current Situation and Prospect of Coal Mine Safety Regulation System in China［J］ . Safety in Coal Mines, 2020, 51 （10） 10-17. 移动扫码阅读 10 Safety in Coal Mines 第 51 卷第 10 期 2020 年 10 月 Vol.51No.10 Oct. 2020 度等煤矿安全生产重要基础性制度发挥不可替代的 历史性作用。 1我国煤矿安全立法的历史概述 1.1古代煤矿安全立法 目前有记载最早的煤矿安全立法出现在元代， 据山西灵石县的元代 “井穽碑” 记载，“夫造井者， 山 者大也， 山者产也。所有山下乌金炭货， 于国有润， 于民有益。前有古人开穽， 打开数多， 取来空虚。炭 内更有泉水， 又有陷裂旧井， 山河泛水流入井底， 灌 满古巷， 不知深远” 。明清两代， 我国已经形成了比 较齐全的煤炭勘探、 开采、 利用技术体系， 关于煤矿 井筒开拓部署、 运输支护、 通风、 排水的安全防范措 施也不断健全。明代宋应星的 天工开物 中记载 煤有 3 种， 明煤、 碎煤、 末煤。明煤， 大块如斗许， 燕 齐秦晋生之， 碎煤多生于吴楚。其上支板， 以防压崩 耳。明末孙廷铨的 颜山杂记 记载 凿井必两、 行隧 必双， 令气交通， 以达共阳。攻坚致远， 功不可量， 以 为气井之谓也。明嘉靖 彰德府志 记载 水尽然后 炭可取也。清道光初年， 河南密县的 谕窑户工头简 明规条 规定 不许 “不习做工之人” 下窑挖煤， 对 “窑底受苦之人” 要问明情况， 疲乏无力者要 “少停 几拨， 再行下窑” ， 对于 “忍心伤害， 致令伤生” 者， “一有事故，从严究治” 。清光绪帝在御史肖韶的奏 折中曾谕令 奸徒设计渔利， 虐待工人， 致残生命， 实出情理之外。令湖南督抚 “饬属查明”“严定章程， 实力禁止”“倘该窿户等阳奉阴违， 仍蹈前辙， 即行 从严治罪”“如胥役包庇等情， 并著严行惩办， 毋稍 宽纵” [1]。 1.2近代煤矿安全立法 1923 年， 中华民国矿业管理部门颁行 煤矿爆 发预防规则 ，这是中国第 1 部关于防止煤矿瓦斯 及煤尘爆炸的专门规章。1936 年， 民国政府公布实 施 矿场法 ， 其中对于矿场的生产安全及职业健康 进行了较为详细具体的规定，不少条款很有针对 性。例如，“矿业权者对于坑内工程险恶， 经矿业监 察员告知而不为改良时，矿工得不经预告，终止工 作契约” 、“矿业权者及主要技术人员遇有危险或危 险将发生时，应立即为应急或预防处置” 、“矿场之 出入坑口至少有两处，坑内通风巷道应备进风道及 出风道各一个以上” 、“无经验之矿工，非经 2 个月以 上之实地训练，不得令其在坑内单独工作” 、“在坑 内工作之矿工， 每日工作时间以 8 小时为限” 等[2]。 总体来看，民国时期关于矿山安全的立法有许 多有益的规定， 但是随着抗日战争的爆发， 这些立法 很难真正得以贯彻实施，煤矿生产安全事故层出不 穷。限于资料不足和战乱影响，全面详实的煤矿事 故统计数据难以获取。但据不完全统计， 自 1916 年 至 1949 年，全国至少发生死亡 100 人以上、 300 人 以下煤矿生产安全事故 21 起， 300 人以上事故 9 起。1942 年， 更是发生了举世震惊的辽宁本溪湖炭 矿瓦斯爆炸事故， 死亡约 1 500 余人。 1.3新中国成立后的煤矿安全立法 1949 年中国人民政治协商会议通过的 共同纲 领 规定“实行工矿检查制度， 以改进工矿的安全 和卫生设备” 。1951 年 9 月燃料工业部颁布 煤矿技 术保安试行规程 ，是我国第 1 部煤矿安全生产规 程。1951 年 4 月政务院颁布的 矿业暂行条例 ， 是 我国最早的安全生产行政法规。国民经济 3 年恢复 和 “一五”“二五” 计划时期， 燃料工业部、 煤炭工业 部等部门相继发布了煤矿保安规程 、小煤矿安 全规程 、 救护队试行规程 、 矿井自然发火预防 和处理试行规程 、 关于煤矿保安问题的决定 、 关于在全国煤矿推行新采煤方法的决定 等[3]。 1982 年国务院颁布 矿山安全条例 和 矿山安全监 察条例 。1983 年煤炭部发布 煤矿安全监察条例 （1995 年 4 月修订为 煤炭工业安全监察暂行规 定 ） 。1992 年第 7 届全国人大常委会通过并公布 矿山安全法 。1994 年国务院颁布 乡镇煤矿管理 条例 。1996 年第 8 届全国人大常委会通过并公布 煤炭法 。 关于 安全生产法 的起草和公布， 过程颇为曲 折。1981 年国务院批准国家劳动总局牵头起草 劳 动保护法 ， 在征求意见过程中改名为 劳动安全卫 生条例 。1994 年， 劳动部开始组织起草 安全生产 法 。1996 年经与国务院法制局协商决定， 将正在起 草过程中的安全生产法 、劳动安全卫生条例 、 职业病防治条例 合并为 劳动安全卫生法 。1998 年国务院机构改革后，国家经贸委在原劳动部起草 的劳动安全卫生法基础上，起草了职业安全 法 。2000 年， 国家安全生产监督局 （国家煤矿安全 监察局） 在此基础上建议将法名修改为安全生产 法 ， 并列入 2001 年国务院立法计划。2002 年 6 月 29 日，安全生产法 公布， 自 2002 年 11 月 1 日起 施行。在此期间，矿产资源法 、劳动法 也分别于 1986 年和 1994 年颁布实施。 2000 年 11 月 7 日朱镕基总理签署第 296 号国 务院令， 颁布 煤矿安全监察条例 ， 这标志着国家 11 第 51 卷第 10 期 2020 年 10 月 Safety in Coal Mines Vol.51No.10 Oct. 2020 煤矿安全监察法律制度的建立。随后，相继制定出 台了煤矿安全监察程序暂行规定 、煤矿安全行 政处罚办法 、煤矿项目安全设施监察暂行规定 、 煤矿安全监察罚款管理办法 、 煤矿安全监察行 政复议规定 、煤矿安全监察员管理办法 、 煤矿 安全培训监督检查办法 、煤矿隐患排查和整顿关 闭实施办法 等部门规章。2005 年 8 月 31 日国务院 第 104 次常务会议通过国务院关于预防煤矿生产 安全事故的特别规定 （国务院令第 446 号） ， 为进一 步规范煤矿安全生产秩序，严厉打击非法违法生产 行为提供了有效的法律保障。 2煤矿安全法规体系 2.1煤矿安全法律法规体系 安全生产法规体系是国家为了保护劳动者在劳 动过程中的安全和健康而制定的各种法律、法规以 及标准规范的总和[4]。改革开放 40 年来， 相继制定 出台了涉及煤矿安全的法律法规 20 余部、 部门规章 近 50 部， 形成了以 矿山安全法 和 安全生产法 为 核心， 以 煤矿安全监察条例 、国务院关于预防煤 矿生产安全事故的特别规定 、生产安全事故报告 和调查处理条例 、 安全生产许可证条例 、 国务 院关于特大安全事故行政责任追究的规定为配套 法规， 以 煤矿安全规程 、煤矿企业安全生产许可 证实施办法 、煤矿重大生产安全事故隐患判定标 准 等部门规章为支撑的煤矿安全法律法规体系。 据不完全统计， 截止 2020 年 6 月 30 日， 我国涉 及煤矿安全生产的法律共有 7 部、行政法规 11 部、 部门规章 33 部， 部分涉及煤矿安全法律法规、 部门 规章以及重要技术规范见表 1[5]（宪法第 4243 条） 。 表 1涉及煤矿安全法律法规、 部门规章以及重要技术规范 Table 1Coal mine safety laws and regulations, department rules and important technical specifications 法律行政法规部门规章重要技术规范 安全生产法煤矿安全监察条例煤矿安全规程煤矿安全规程执行说明 职业病防治法国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定煤矿安全培训规定防治煤与瓦斯突出细则 矿山安全法矿山安全法实施条例煤矿安全监察员管理办法防治煤矿冲击地压细则 煤炭法安全生产许可证条例煤矿安全监察行政处罚办法煤矿防治水细则 矿产资源法生产安全事故应急条例煤矿建设项目安全设施监察规定 建筑物、 水体、 铁路及主要井 巷煤柱留设与压煤开采规范 突发事件应对法生产安全事故报告和调查处理条例煤矿企业安全生产许可证实施办法煤矿瓦斯等级鉴定办法 劳动法 矿产资源开采登记管理办法 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定 工伤保险条例 民用爆炸物品安全管理条例 煤矿重大生产安全事故隐患判定标准 煤矿领导带班下井及安全监督检查规定 煤矿作业场所职业病危害防治规定 特种作业人员安全技术培训考核管理规定 煤层气地面开采安全规程 （试行 ） 2.2煤矿安全技术标准体系 我国煤炭行业标准化工作起步较早， 1980 年 初，原煤炭工业部在技术司下设有标准化处。1984 年开始，成立了全国煤炭标准化技术委员会、煤炭 行业煤矿安全标准化技术委员会、煤炭行业煤矿专 用设备标准化技术委员会等标准化组织。2006 年， 国家又成立了全国安全生产标准化技术委员会煤矿 分技术委员会 （技术归口 AQ 标准） ， 归口管理和组 织制修订煤矿重大灾害防治、安全监察监管和事故 应急救援等领域的安全生产行业标准。 煤矿标准主要包括煤矿国家标准 （GB） 、 煤炭行 业标准 （MT） 和煤矿安全标准 （AQ） 。全行业现行有 效标准 1 620 项， 其中国家标准 298 项， 煤炭行业标 准 1 218 项， 安全生产行业标准 104 项， 为更好地贯 彻执行煤矿安全法律法规发挥了重要的技术支撑和 基础保障作用[5]。 煤矿国家标准 （GB） ， 主要规范煤矿重要安全设 施设备通用技术条件和安全性能检测检验、煤矿重 大灾害预测预警标准及关键指标测定方法、煤炭质 量标准及其测定方法、煤矿科技术语、煤矿机械技 术文件用图形符号等。煤炭行业标准 （MT） ， 主要规 范煤炭资源勘探与资源评价、 矿山测量、 煤质评价与 工业利用、煤炭检测、煤炭清洁生产与加工、煤化 工、 煤矿节能减排与废弃物资源化、 煤田勘探、 煤矿 开采、 提升运输装备、 电气设备、 煤矿通信与监控、 煤炭洗选装备；煤矿建设规划与设计、煤矿矿区区 域规划、煤矿劳动组织、科技及产业发展相关要求 等。 煤矿安全标准 （AQ） ， 主要规范煤矿通风、 瓦斯防 12 Safety in Coal Mines 第 51 卷第 10 期 2020 年 10 月 Vol.51No.10 Oct. 2020 治、 粉尘防治、 火灾防治、 水害防治、 热害防治等安 全生产技术管理要求，煤矿安全监控系统及相关仪 器仪表、煤矿呼吸器、自救器等个体防护装备及相 关使用管理、 煤矿安全评价、 煤矿应急救援、 煤矿防 爆与三大保护技术、爆破技术及火工品、防静电及 阻燃安全技术要求等。 由国家煤矿安全监察局负责，中国煤炭工业协 会配合， 以相关标准化技术委员会为支撑， 建立并持 续完善了煤矿安全标准制修订工作体系。煤矿安全 标准工作体系组织框架如图 1。 图 1煤矿安全标准工作体系组织框架图 Fig.1Organization framework of coal mine safety standard working system 3煤矿安全基础制度体系 3.1工作格局 新中国成立 70 年来， 我国煤矿安全管理体制一 直处于不断变革之中，煤矿安全生产工作格局先后 经历了改革开放前的 “行业管理、 工会监督、 劳动部 门检查” 和改革开放初期的 “企业管理、 国家监察、 工会监督” 等阶段。2004 年以后， 以 安全生产法 、 矿山安全法 为核心， 以 煤矿安全监察条例 、国 务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定 、矿 山安全法实施条例为支撑，确立了现行的煤矿安 全监管监察制度和“国家监察、地方监管、企业负 责” 的煤矿安全生产工作格局。 全国共设立 26 个省级煤矿安全监察机构和 76 个区域监察分局作为履行 “国家监察” 职能的部门， 煤矿安全监察执法被确立为行政执法，自上而下建 立起严密高效的煤矿安全国家监察工作机制。各级 地方政府的相关职能部门履行煤矿安全监管职责， 而地方各级人民政府对本地煤矿安全生产工作负领 导责任。国家煤矿安全监察机构、地方人民政府以 及地方人民政府相关职能部门通过行政、法律和经 济手段督促煤矿企业落实安全生产主体责任，极大 促进了煤矿安全生产形势的持续稳定好转。 3.2煤矿安全生产许可制度 以 安全生产法 为核心， 以 煤矿安全监察条 例 、安全生产许可证条例 、 煤矿企业安全生产 许可证实施办法 等为支撑， 构建了完善的煤矿安全 生产许可制度。围绕煤矿建设项目、 生产工艺、 技术 设备、 煤矿企业主体和管理人员等方面， 系统规范了 煤矿安全准入门槛， 确立了煤矿建设项目 “三同时” 和安全评价、 安全核准、 生产能力核定等重要准入制 度。 煤矿安全生产许可制度优化了煤矿安全生产资 源配置、 规范了煤炭生产秩序、 提高了煤矿本质安全 程度， 加强了煤矿安全保障能力， 实践证明这一制度 的实施在提升煤矿安全生产准入水平，遏制煤矿重 特大事故过程中起到了重要作用[6]。 3.3煤矿安全过程控制制度 以国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别 规定 为核心， 以 地方党政领导干部安全生产责任 制规定 、 煤矿安全监察行政处罚办法 、 安全生 产违法行为行政处罚办法 、安全生产事故隐患排 查治理暂行规定 、对安全生产领域失信行为开展 联合惩戒的实施办法 为支撑， 确立了煤矿安全生产 责任体系， 构建了煤矿企业主体责任落实、 党政领导 干部安全生产责任追究、风险分级管控和隐患排查 13 第 51 卷第 10 期 2020 年 10 月 Safety in Coal Mines Vol.51No.10 Oct. 2020 治理双重预防、 煤矿安全生产费用管理、 行政处罚、 职业资格禁入、安全生产违法行为联合惩戒等制度 体系。这些制度的确立和实施，使法律设置的权利 义务条款得以实现，真正把纸面上的法变成了行动 中的法， 实现了对煤矿安全生产全过程控制。 3.4煤矿安全事故报告和调查制度 安全生产法 对生产安全事故报告和调查制度 从法律的层面进行了规定。 根据 安全生产法 第 83 条的规定， 国务院制定了 生产安全事故报告和调 查处理条例 ， 对事故报告、 调查和处理做出了更加 明确的规定。 煤矿安全监察条例 规定， 煤矿发生 伤亡事故的，由煤矿安全监察机构负责组织调查处 理。因特别重大事故由国务院或者国务院授权有关 部门组织调查，除此之外的煤矿安全重大事故、 较 大事故、一般事故的调查主体应为煤矿安全监察机 构。 煤矿生产安全事故报告和调查处理规定 对煤 矿生产安全事故报告和调查处理做出了更加明确的 规定。所以， 我国已经建立起以 安全生产法 为基 础， 以 煤矿安全监察条例 、生产安全事故报告和 调查处理条例 为核心， 以 关于生产安全事故调查 处理中有关问题的规定 、煤矿生产安全事故报告 和调查处理规定 为支撑的煤矿安全事故报告和调 查制度。 3.5煤矿重大灾害防治机制 以 煤矿安全规程 为引领， 以 防治煤与瓦斯突 出细则 、煤矿防治水细则 、 防治煤矿冲击地压 细则 、煤矿瓦斯等级鉴定办法为支撑，紧盯水 害、 火灾、 瓦斯、 煤尘、 冲击地压等具有严重灾害的 矿井，检查大型系统、治理重大隐患、防止重大事 故， 建立健全了 “两个四位一体” 综合防突、 区域和 局部防冲等煤矿重大灾害防治制度，推进了煤矿重 大灾害治理工作科学化、 规范化和法治化[7-8]。 此外， 还以 安全生产事故隐患排查治理暂行规 定 、煤矿重大生产安全事故隐患判定标准 、 煤 矿安全培训规定 、特种作业人员安全技术培训考 核管理规定 、煤矿安全生产标准化基本要求及评 分方法 、 煤矿领导带班下井及安全监督检查规 定等规章和规范性文件，确立了煤矿安全隐患排 查治理制度、煤矿安全生产培训制度、煤矿安全生 产标准化制度、 煤矿领导带班下井等重要制度。 4我国煤矿安全立法存在的突出问题 4.1部分法律法规内容陈旧 近 20 年来， 我国经济社会发生深刻变革， 安全 生产法治体系不断完善，安全生产体制机制不断发 展， 政府机构改革频仍。煤炭工业的开发布局、 生产 规模也发生了重大变革，灾害类型和灾害特点更趋 复杂，煤矿从业人员数量和结构发生了重大变化。 但是煤矿安全立法却存在一定的滞后现象，部分法 律法规内容陈旧， 难以适应新时代新形势变化， 其突 出表现就是矿山安全法 矿山安全法实施条例 煤矿安全监察条例 国务院关于预防煤矿生产安 全事故的特别规定等我国煤矿安全法律法规体系 中最为核心的法律法规，自颁布后从未进行实质性 修订。 矿山安全法 1992 年 11 月 7 日发布、 1993 年 5 月 1 日实施， 除 2009 年将第 46 条、 第 47 条的 “依 照刑法第条的规定” 修改为 “依照刑法有关规定” 之外， 27 年来没有进行任何实质性修订，其配套的 矿山安全法实施条例 自 1996 年发布以来， 也从未 进行任何修订。 煤矿安全监察条例 和 国务院关 于预防煤矿生产安全事故的特别规定是我国煤矿 安全生产领域最重要的 2 部行政法规。其中煤矿 安全监察条例 自 2000 年颁布实施以来， 除 2013 年 将第 37 条、 第 43 条中的 “煤炭生产许可证” 修改为 “安全生产许可证” 之外， 20 年来没有进行其它实质 修订。 国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别 规定 自 2005 年 9 月 3 日公布并施行以来， 除 2013 年删去相应条款中的 “煤炭生产许可证” 的表述外， 17 年来亦没有进行其它实质修订。 4.2法律体系协调性不足 1） 核心行政法规存在结构性缺失。安全生产法 是安全生产领域的核心法典， 自 2002 年颁布实施以 来， 2009 年进行了个别条款修订， 2014 年进行了较 大幅度的修订。 安全生产法 中对企业责任、 政府 职责和劳动者权益等做出了原则性规定和要求， 在 煤矿安全生产领域的具体实施需要相应的行政法规 和部门规章予以细化落实，但由于几部核心的煤矿 安全行政法规都是在 安全生产法 之前颁布实施， 此后也从未进行实质性修订，所以其中很多规定和 安全生产法 矛盾冲突， 对 安全生产法 确立的核 心制度缺乏具体化的细化执行规定。其中，突出表 现在煤矿企业法律责任落实、煤矿职工职业安全权 益保障、 监管监察职责、 煤矿建设项目安全设施竣工 验收、 行政处罚额度、 应急救援等方面。 2） 行政法规之间、 部门规章之间矛盾冲突。 煤 矿安全监察条例 、国务院关于预防煤矿生产安全 事故的特别规定 、生产安全事故报告和调查处理 14 Safety in Coal Mines 第 51 卷第 10 期 2020 年 10 月 Vol.51No.10 Oct. 2020 条例 关于谎报瞒报事故、 特种作业人员无证上岗、 非法违法生产的处罚额度互相矛盾。 乡镇煤矿管 理条例 和 煤炭法 、矿产资源法 、 生产安全事 故报告和调查处理条例 、 煤矿安全规程 等在煤 炭资源开采审批、 矿长资格证、 安全教育培训、 特种 作业人员资格管理、事故报告和调查处理等方面存 在冲突， 诸如此类， 不胜枚举。 3） 煤矿安全监管监察职责定位不清。 国务院 关于预防煤矿生产安全事故的特别规定中关于煤 矿安全监察机构和地方煤矿安全监管部门的职责定 位不清， 二者在执法权限、 行政处罚、 监督检查等多 方面的规定混为一体。 4.3立法技术不足 作为起草、修改法律需要掌握的具体操作标准 的立法技术规范包括法律的文体、 形式、 结构、 修改 和废止的方法等方面的规则。准确地运用立法技术 规范，可以强有力的保证立法工作的科学性、规范 性、 统一性， 大幅度的提高立法质量。 由于多数煤矿安全法律法规规章立法时间较 早，受制于当时的法治意识和依法行政观念的不 足，部分煤矿安全法律法规规章存在立法名称不规 范、 体例结构不合理、 立法内容过粗或过细、 不明确 不完备、 逻辑结构不严密、 用语不规范等不足， 立法 质量不高。矿山安全牵涉到人人之间、 人机之间、 人 与环境之间的关系, 是个及其复杂的系统工程, 而 矿山安全法 却只有 50 条, 可操作性较差[9]。 国务 院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定的定义 条款、有关基本概念、专业术语等使用和表述上不 规范， 缺少在新法施行 （颁布） 前相关法律行为、 法 律关系的效力以及对有关法律主体已经获得的权利 的承认、处理等过渡性条款，整部法规逻辑结构不 太清晰。 煤矿安全规程 缺乏对违法行为法律责任 的规定。 整个煤矿安全法律法规体系中缺少一部承上启 下的综合性行政法规。 煤矿安全监察条例 侧重于 强调煤矿安全监察， 国务院关于预防煤矿生产安 全事故的特别规定注重对煤矿企业非法违法生产 行为的处罚。煤矿安全生产领域亟需一部具有总括 性和指导性意义的行政法规，既实现与安全生产 法 和 矿山安全法 的紧密连接， 又可作为 煤矿安 全规程等部门规章规范的上位法依据，在法律体 系中发挥 “承上启下” 的作用。 4.4市场急需标准缺位滞后 1） 落实煤矿安全治理体系和治理能力现代化要 求， 满足煤炭行业安全、 高效、 集约、 绿色、 智能开采 需要，适应煤炭行业高质量发展的标准缺失。比如 煤矿智能化开采、 信息化建设、 绿色矿山建设、 事中 事后监管、监管监察执法装备配备等，都需要在法 规标准建设上进行规范和引领。 2） 一些标准标龄较长不能适应治理体系和治理 能力现代化的现实需求，煤矿安全风险分级管控和 隐患排查治理双重预防机制、 瓦斯抽采达标、 突出矿 井区域和局部防冲措施技术规范、 顶底板、 老空水害 区域治理和监测数据采集等煤矿重大灾害超前治理 的标准滞后，难以满足煤矿安全生产和煤炭工业高 质量发展的需求。 4.5企业法律责任较轻 煤矿企业是煤矿安全生产的主体，落实企业安 全生产主体责任是我国安全生产工作的重点和难 点。从法的威慑功能来看，我国煤矿安全生产法律 法规对企业非法违法行为规定的民事责任、行政责 任、刑事责任都偏轻，较低的违法成本难以威慑煤 矿企业付出较高的注意义务，落实企业安全生产主 体责任的各种法律规范也难免有沦于形式之虞， 甚 至存在宁缴罚款也不整改等现象。 1） 民事责任方面。我国民事法律的赔偿一般遵 循补偿原则， 以弥补受害人的损失为限， 辅以一定的 精神损害赔偿，缺乏惩罚性赔偿制度。这和国外侵 权责任赔偿中动辄上亿美元的惩罚性赔偿相比（例 如， 2010 年 4 月 5 日， 美国 UBB 矿难爆发， 造成 29 人死亡，这是美国 40 年来死亡人数最多的 1 次矿 难， UBB 煤矿的所有权者美国阿尔法自然资源公司 支付 2.09 亿美元用于赔偿遇难矿工及缴纳民事、 刑 事罚款[10]） ， 难以起到威慑企业全力采取安全生产保 障措施， 避免发生人身伤亡事故的作用。 2） 行政责任方面。 安全生产法 规定发生生产 安全事故的，对负有责任的生产经营单位的行政罚 款最高不过 2 000 万元，这对于年利润数十亿乃至 上百亿元的大型煤矿企业集团来说有些偏低。关于 重大安全生产隐患的罚款额度，在煤矿安全法规体 系中应属国务院关于预防煤矿生产安全事故的特 别规定 为最， 但最高也不过 200 万元， 对企业负责 人亦不过是 3 万元以上 15 万元以下。 3） 刑事责任方面。 刑法 关于安全生产的罪名 主要有重大责任事故罪、 重大劳动安全事故罪、 不报 谎报安全事故罪、 工程重大安全事故罪等， 主要规定 了发生安全生产事故后的刑事责任，但是对于生产 企业明知存在重大安全生产隐患、拒不整改监管监 15 第 51 卷第 10 期 2020 年 10 月 Safety in Coal Mines Vol.51No.10 Oct. 2020 察部门指令冒险作业等事故前违法行为缺乏相应的 刑事责任追究。 5新时代煤矿安全立法的思考与展望 5.1以保障矿工生命安全为核心 煤矿从业人员是煤矿安全工作最直接的推动 者、执行者和受益者，保障矿工生命安全和健康权 益是所有煤矿安全工作的核心。美国心理学家勒温 认为，人的行为受人的内在心理、生理因素与环境 因素相互作用的影响[11]。 煤矿从业人员的工作时间、 劳动环境、 劳动强度、 最低收入、 职业荣誉等合法权 益能否得到有力保障，影响从业队伍的稳定性、 安 全生产技术能力的长期培养和安全行为的养成。 煤矿安全法律法规体系建设的出发点和落脚点 是保护煤矿从业人员的生命安全。因此，未来应当 坚持以人为本煤矿安全立法，立法体系的健全应以 保障矿工生命安全为核心，煤矿矿工合法权益要得 到充分保障， 对煤矿从业人员作业时间、 下井津贴、 劳动保护、休息休假、教育培训等合法权益予以保 护。煤矿安全立法应鼓励煤矿从业人员不断提高维 护自身权利的意识和能力，让煤矿从业人员在安全 生产工作中增强自身的责任感，这对实现煤矿安全 生产形势长期稳定好转具有重要意义。 5.2加快立改废释工作 1 ） 制定 煤矿安全条例 ， 健全完善煤矿安全法 律法规体系。将 煤矿安全监察条例 和 国务院关 于预防煤矿生产安全事故的特别规定这 2 部煤矿 安全生产领域最为重要的行政法规整合为煤矿安 全条例 ， 作为煤矿安全法律法规体系中的 “核心小 法典” ， 细化落实 矿山安全法 、安全生产法 相关 要求， 同时作为一些部门规章规范， 如 煤矿安全规 程 ， 的上位法依据， 在法律体系中起到 “承上启下” 的作用。 2 ） 及时对核心法律法规开展修订工作。 矿山安 全法 、矿山安全法实施条例 、 煤矿安全监察条 例 、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规 定等我国煤矿安全法律法规体系中最为核心的法 律法规，自发布以来从未进行实质性修订，已经远 远滞后于全国煤矿安全生产工作的发展。下一步， 应按照科学规划、稳步有序的原则，充分吸收借鉴 世界主要产煤国的立法经验，以落实煤矿企业主体 责任、 安全监管监察行政执法、 应急救援、 事故调查 处理等为重点环节，及时对这些核心法律法规开展 修订。 3） 加大立法解释的力度。按照法律、 行政法规、 部门规章等法律效力等级，积极推动全国人大常委 会、 国务院、 应急管理部及相关部委， 及时开展立法 解释工作， 对煤矿安全法律法规体系中矛盾、 冲突、 过于笼统的重点关键内容进行说明，有些重大问题 难以通过立法解释说明， 要及时纳入修订计划。 5.3探索煤矿安全公益诉讼 关于推进安全生产领域改革发展的意见 中指 出, 要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制 度” 。近年来， 各地检察机关开展了一些针对安全生 产领域的公益诉讼， 在维护人民群众生命安全、 督促 职能部门严格依法履职方面发挥了较好的作用。 在煤矿安全生产领域，目前公益诉讼还处于空 白状态。应当在进一步完善相关立法、明确检察机 关公益诉讼立案标准、民事和行政公益诉讼交叉衔 接程序的基础上，在煤矿安全生产领域积极探索实 施煤矿安全公益诉讼制度。进一步加大煤矿安全生 产领域违法犯罪行为的监管和打击力度，煤矿安全 监管监察部门和检察机关建立常态化沟通机制， 以 诉前检察建议为主推动行政机关主动履职，共同维 护煤矿安全生产秩序。 5.4优化煤矿标准工作机制 1） 从煤炭行业标准化工作格局和运行机制， 以 及行业标委会的换届、 管理、 监督和标准的立项、 起 草、 审查、 审批、 发布、 复审等环节进行规范， 推动标 准工作制度建设和运行机制更加成熟更加定型。 2） 对标准制修订监督管理进行加强， 对监督的 主体、 方式、 对象、 程序以及监督结果运用等内容加 以明确。建立标准制修订考核通报制度，监督抽查 以选取行业领域影响面大、企业关注度高的标准开 展， 定期对标准化管理机构和行业标委会进行评估， 对组织管理不善或不能正常履行标准审查义务的行 业标委会或分会予以调撤。 3） 健全标准实施信息反馈和评估机制， 建立标 准制定、 监督、 执法等多主体参与的标准实施信息反 馈制度， 逐步健全完善信息化反馈渠道， 确保执法机 构、煤矿企业等社会各方在标准实施中的问题能够 及时有效反馈， 进一步完善标准实施效果评估机制， 及时发现标准制定中存在问题， 促进提升标准质量。 5.5进一步强化法律责任 1） 民事责任方面， 在煤矿安全生产领域探索实 行 “惩罚性损害赔偿” 制度。 “惩罚性损害赔偿” 一般 是指实际损害数额低于法庭所作出的赔偿数额的赔 偿。这一制度集补偿、 惩罚、 遏制等功能于一身， 英 16 Safety in Coal Mines 第 51 卷第 10 期 2020 年 10 月 Vol.51No.10 Oct. 2020 美法系中采用它作为赔偿方式，以美国为甚。自上 个世纪特别是二战以来，该制度在美国产品责任法 等领域得到了广泛的运用[12]。可通过制修订相应行 政法律法规或推动出台民法典等民事