地质灾害防治法规建设探讨.pdf

收稿日期 2004 - 12 - 17 ;修订日期 2004 - 12 - 28 ;责任编辑刘英姿。 基金项目中国博士后科学基金项目资助2004036435和湖北省高校人文社会科学重点研究基地 中国地质大学资 源经济研究中心开放基金项目资助。 第一作者简介黄德林1959 , 男,教授、博士后,主要研究方向环境资源法学、行政管理学。 资源环境 地质灾害防治法规建设探讨 黄德林1,朱 蕾2 1 1 华中科技大学,湖北 武汉430074 ; 21 中国地质大学,湖北 武汉430074 摘 要随着人类活动对地质环境影响的加大,人们对地质灾害防治重视程度的加强,地质灾害防治的法制 化建设步伐正在加快,有关地质灾害防治的有关法规、规章将不断得以建立健全,规范的行为将更加细化, 操作性更强。 本文主要探讨了地质灾害法规建设的重要性及现状,提出了我国地质灾害防治法规的完善措 施。 关键词地质灾害;防治;法规 中图分类号 X43 文献标识码 A 文章编号 1006 - 9399 2005 01 - 0072 - 03 DISCUSSION ON THE CONSTRUCTION OF LAW AND REGULATION FOR PREVENTING AND CURING GEOLOGICAL CALAMITY HUANG De2Lin1, ZHU Lei2 11Huazhong University of Science and Technology , Wuhan430074,China; 21China University of Geosciences , Wuhan430074,China Abstract As the influence of geologic environment is strengthened by the human activities , theprevention and curing of geological calamity should be paid more attention to , the pace of constructing the legal system is being accelerated. The law and regulation will be set up , perfected , and will be more and more refined and operable. This paper probes into the importance of constructing the law and regulation , the current situation of the regulation and existing problem , and put forward the suggestions for perfecting the legal system about preventing and curing of geological calamity in our country. Key words geological calamity; prevention and cure; legal system 1 地质灾害法规建设的重要性 111 地质灾害及其危害性 所谓地质灾害,是指各种天然的和人为的地 质作用对人民生命财产和国家建设事业人类的生存 与发展所造成的危害。地质灾害的形成是致灾地质 作用与受灾对象人、物、设施相遭遇的结果。致 灾地质作用都是在一定的动力诱发破坏下发生 的。诱发动力有的是天然的,有的是人为的。据此, 地质灾害也可按动力成因概分为自然地质灾害和人为 地质灾害两大类。自然地质灾害发生的地点、规模和 频度,受自然地质条件控制,不以人类历史的发展为 转移;人为地质灾害受人类工程开发活动制约,并随 社会经济发展而日益增多。所以,防止人为地质灾害 的发生已成为地质灾害防治的一个重要方面。 112 地质灾害防治的手段与途径 11211 认真贯彻以 “防” 为主,“防” 、“治” 结合的方针 地质灾害的形成是致灾地质作用与受灾对象相遭 遇的结果。欲防止地质灾害的发生形成 , 必须反 其道而行之,就是要从防止致灾地质作用的发生和避 免受灾对象与致灾作用相遭遇这两方面去采取措施。 防止致灾地质作用的发生一般指的是预防。也就是首 第7卷第1期 资源 产业Vol17 No11 2005年2月 RESOURCES 有赖于群众去实施的地质灾害防治措施, 也需要有相应的政策、法规去推动、管理;地质灾害 防治工作的管理要依靠各级政府和有关行业,需要明 确各自的职责关系和工作制度。因此,必须建立健全 地质灾害防治工作的管理体系和规章制度,并制定和 完善有关的政策、法规,以便通过行政手段动员保证 防治工作的顺利实施。 2 我国地质灾害防治法规的现状 1999年国土资源部发布了地质灾害防治管理 办法,地质灾害防治管理办法在对地质灾害防 治、责任、惩罚等方面都做出了相应的规定,其核心 内容就是“群测、群防、群治”,但时至今日已不能 适应依法治理地质灾害的需要。现在一些地质灾害严 重的地方政府虽然能在“群测、群防、群治”上狠下 工夫,但这仍然不能解决实际问题。比如,“群测”, 尽管当地政府安排了人员定点监测,但是一般都没有 电子监测,完全靠人员蹲守这种原始的工作方法,一 旦发生地质灾害,这些监测人员的生命必将受到严重 威胁;“群防”实际上成为了群众要有防范意识、有 危险抓紧撤离的代名词;而“群治”除了有些当地政 府重视,安排人员监测之外,实际上也是无人而 “治”,无钱而“治”,因为国家没有相关的防治资金, “群治”也就成为了一句空话。中国科学院地质灾害 研究所研究员胡瑞林指出“在没有地质灾害专项防 治资金的状况下,整个中国都处于一种救火状态” 。 有些地质灾害不是不可以预防、不可以治理的,但是 由于没有大量的资金投入,因而这些灾害还是不可避 免地发生了。在我国,出现地质灾害的地方多是贫困 地区,如果靠当地政府的资金,显然无法解决问题, 这需要国家的法律作出相应的规定。法律的缺位给预 防、治理地质灾害带来了更大的困难,一些地方政府 在防治地质灾害的时候,往往要钱无钱,要人无人。 与地震、洪水等特大自然灾害一样,地质灾害也同样 需要法律的支持[1]。 中国目前对地质灾害的防治存在一个“有钱救 灾,无钱防治”的怪现象。就是说,如果一旦发生了 地质灾害,民政部门可以调动资金去救灾,但是在平 时,对地质灾害负有治理责任的国土资源管理部门却 没有专项资金在灾害发生前去防治。防治资金的缺位 深层次暴露了我国对地质灾害长期重视不够的状况。 目前,虽然已经有18个省制定了相关的政策、 法规,但这无助于全国性的地质灾害防治工作的推 进。防治地质灾害,重在防,如果把预防做好了,那 些可能会发生地质灾害的地方就能得到科学、有效的 治理,人民的生命财产就能得到保障。从目前全国各 地地质灾害频发的现实可以看出,没有法律作坚强的 后盾,治理地质灾害最终可能只是一句空话。 针对我国地质灾害防治工作的现状, 2003年, 国务院总理温家宝签署了第394号国务院令,颁布 地质灾害防治条例 。 地质灾害防治条例分为总 则、地质灾害防治规划、地质灾害预防、地质灾害应 急、地质灾害治理、法律责任和附则,共七章四十九 条。 地质灾害防治条例自2004年3月1日起施 行。这个条例的实行将对我国依法治理地质灾害起到 重大的作用。 3 完善我国地质灾害防治法规的建设 国务院颁布的地质灾害防治条例,对于推进 我国地质灾害防治工作,有着积极的意义。但是,我 们也应该清醒地看到,我国地质灾害防治工作任重道 37 第1期黄德林等地质灾害防治法规建设探讨 远,就法规建设而言,也还有许多工作要做,还有许 多欠缺需要弥补。 311 提高立法层次 现行的有关地质灾害防治的法律文件,仅仅停留 在由部门或者地方通过的行政规章的层次上,即使是 刚刚生效的地质灾害防治条例,也只不过是稍微 提高了一点立法层次,是由国务院颁布的行政法规, 缺乏由全国人大或全国人大常务委员会通过的正式法 律。法律与行政法规、行政规章、地方规章在法律约 束力上是有很大差别的,尤其对于追究责任、所产生 的威慑力,其效果是截然不同的。这种立法状况与地 质灾害的危害性和防治地质灾害的紧迫性,是很不相 称的。因此,需要提高防治地质灾害的立法层次,尽 快由全国人大或全国人大常务委员会制定专门的防治 地质灾害的法律。 312 地质灾害防治法规中的刑事责任问题 地质灾害防治条例第六章第40、41、43、 44、45和46条中规定了刑事责任,但都在条文的末 尾加了一句“构成犯罪的,依法追究刑事责任”,既 无罪状,也无法定刑,更没有指明所依之法是什么 法,是哪一条哪一款。在罪状的表述和犯罪构成的设 计上,注重保护的是人身和财产,如地质灾害防治 条例第41条“造成地质灾害导致人员伤亡和重大 财产损失的,依法给予开除的行政处分;构成犯罪 的,依法追究刑事责任”就是如此,该罪的结果要件 仅包括人身和财产两种类型。根据罪行法定原则,这 种情况根本无法定罪,何谈承担刑事责任可见这类 规定大多形同虚设,难以产生实效。 313 地质灾害防治法规中的行政管理问题 地质灾害防治中的行政管理主要有3种一是宏 观管理,二是社会管理,三是社会服务。 地质灾害防 治条例 主要体现了宏观管理而忽视了其他两种管理。 对于地质灾害管理更重要的是检查监督,监督的 第一项内容就是依法监督的社会责任是否落实,对没 有落实的就要按照有关法律程序进行处理。监督的第 二项内容就是监督破坏者、诱发者。谁破坏,谁诱 发,就要按照法律规定赔偿或治理。对于地质灾害的 防治仅仅依靠国土资源部是不够的,更要依靠地方各 级人民政府和人民群众[2]。 社会服务包括两点一是调查,二是提供信息。调 查本身是一种公益工作,调查的结果必须让公众知晓, 就要做好信息服务,建立信息网络,让群众参与。 314 地质灾害防治法规中的民事问题 首先,要进行地质灾害防治就必然涉及移民问 题,在移民、法人或其他组织与行政机关的关系方 面,行政行为是否法制化是矛盾主要方面,没有行政 管理的法制化,就无法要求被管理者行为的法制化。 其次,行政行为是否法制化,必然影响民事关系的正 常发展。在当今社会,相当多的民事关系都要直接或 间接受到行政管理的影响、干预,很多民事行为要经 行政机关确认或审批,很多民事纠纷由行政机关先做 出裁决。为了防止行政权力的滥用,行政行为必须受 到法律的规范和约束。移民涉及人民群众经济、政治 等多方面的利益调整,各种新情况、新问题层出不 穷,各种矛盾和问题异常复杂,依法行政、公正执法 是对政府移民行为的基本要求[3]。目前国家只有移民 方面的单一条例,如国务院颁布的三峡工程建设移 民条例是国家针对单项工程建设颁布的第一个行政 性法规,是三峡库区移民法规体系中最基本的法规。 参考文献 [1] 江山.防治地质灾害呼唤法律援助[N].南方都市报, 2003207219 [2] 张卫东.浅议地质环境及其管理[J ].中国地质矿产经济, 2002 3 31236 [3] 张洪国.关于建立完善三峡库区移民法规体系的思考[J ].中国 三峡建设, 20025 28230 47 资 源 产 业2005年