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试论煤矿安全监察与监管的关系 摘要 本文结合工作 实际， 阐述了煤矿安 全监察与煤矿安全监管的关系，提 出了建立煤 矿安全监察与监 管工作协调机制的方法。 关键词煤矿安全监察煤矿安全监管 关 系 为保障煤矿安全生产 ， 预防煤矿事故 ， 保护 煤矿从业人员安全和身体健康，国家对煤矿安 全实行监察制度 。1 9 9 9年 l 2 月 ，国务院决定煤 矿安全监察体制实行垂直管理 ，成立国家煤 矿 安全监察局 ， 在部分省 市、 区 设立煤矿安全监 察局 ，省级煤矿安全监察局在一些大中型矿 区 派出煤矿安全监察办事处，后更名为煤矿安全 监察分局 。五年来 的实践证明， 煤矿安全监察体 制实行垂直管理， 对加强煤矿安全生产工作， 促 进监察 区域煤矿安全生产形势 的稳定好转 ，起 到 了重要作用。但是 ，煤矿安全生产的体制不 顺 、 机制不活等问题 F t 趋显现， 煤矿安全监察管 理工作亟待加强。根据 ， 为进一步加强煤矿安全 生产工作，按照责权一致和充分发挥各方面积 极性的原则， 对原煤矿安全监察体制进行完善。 2 0 0 4 年 1 1 月，国务院办公厅下发了 ，明确了各级地方人 民政府对煤矿安全生产的监督管理职责。因此 。 煤矿安全监察和监管机构都承担着煤矿安全生 产行政执法任务。如何处理好煤矿安全监察与 煤矿安全监管的关系 ，并将二者有机地结合起 来 ， 是我们遇到的一个新问题。 1 准确把握煤矿安全监察与煤矿安全监管的 定位 1 ． 1 煤矿安全监 察与煤矿安 全监 管机构 的主 要职责 1 ． 1 ． 1 煤矿安全监察机构的主要职责。 明确了煤矿安全监察机构的五项主要职责一 是对煤矿安全实施重点监察、专项监察和定期 监察，对煤矿违法违规行为依法作出现场处理 或实施行政处罚 ；二是对地方煤矿安全监管工 作进行检查指导 ；三是负责煤矿安全生产许可 证的颁发管理工作和矿长安全资格、特种作业 人员的培训发证工作 ；四是负责煤矿建设工程 安全设施的设计审查和竣工验收 ；五是 组织煤 矿事故的调查处理。 1 ． 1 ． 2 煤矿安全监管机构的主要职责。 明确 了地方煤 矿安 全监 管机构 的六 项 主要 职 责 一是对煤矿安全进行 日常性的监督检查 ， 对 煤矿违法违规行为依法作 出现场处理或实施行 政处罚；二是监督煤矿企业事故隐患的整改并 组织复查；三是依法组织关闭不具备安全生产 条件的矿井；四是负责组织煤矿安全专项整治； 五是参与煤矿事故调查处理 ；六是对煤矿职工 培训进行监督检查。 1 ． 2 煤矿安全监察与煤矿安全监管的定位 煤矿安全监察、监管职责体现了事权一致 的原则， 有利于调动工作积极性。煤矿安全工作 主体是企业， 责任也在企业。国家监察和地方监 管主要是煤矿安全行政执法 ， 必须坚持 “ 国家监 察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作原 则。 1 ． 2 ． 1 煤矿安全监察机构是国家监察的主体， 重点对煤矿安全实施 “ 三项监察” 。一是深刻理 解国家监察的内涵 ，充分体现国家监察的权 威。首先， 国家监察站的层次要高， 要站在煤矿 安全工作的大局和国家对煤矿安全的宏观管理 职能的高度， 代表国家对煤矿安全实施监察； 要 ． ； ． ． 一 ■ 维普资讯 云南煤炭 2 0 0 6 年第一期 抓大事、 抓大矿， 解决大问题 ， 不顾及地方保护和 单位保护 ， 不受制于人 ， 依法实施监察。其次。 煤 矿安全专业性强 ， 找出的问题要准， 监察 的质量 要高。再次， 监察执法要严， 依据国家的法律、 法 规和规章， 严厉查处煤矿安全生产的违法、 违规 行为， 做到严格执法、 公正执法和廉洁执法， 维护 法律的尊严。二是认真履行职责 ， 狠抓 “ 三项监 察” 。重点监察是对存在重大隐患和事故多发的 煤矿进行有针对性的监察 ， 解决制约煤矿安全的 重点问题和重大危险源 ； 专项监察是针对煤矿安 全生产不同时期的特点和存在的共性问题 ， 对煤 矿带有普遍性的安全 问题进行专业性监察； 定期 监察是根据煤矿安全生产条件和工作特点进行 的周期性监察。 三者的关系是点、 线、 面的关系。 要统筹兼顾 ，抓住关键环节 ， 点要突出、线要明 晰、 面要覆盖。 ， 1 ． 2 ． 2 煤 矿 安全 监 管机 构是 地 方监 管 的 主 体。按照分级负责、 属地管理的原则 ， 煤矿安全 监管机构应当认真履行职责， 依法对煤矿安全实 施监督管理 。一是对煤矿安全进行 日常性的监 督检查 ，发现和排查生产 区域 内存在 的事故隐 患 ， 查处违章指挥 、 违章作业和违反操作规程的 行为， 监督煤矿事故隐患的整改并组织复查。二 是对煤矿违法违规行为依 法作 出现场处理或实 施行政处罚。 2 正确处理煤矿安全监察与煤矿安全监管的 关系 2 ． 1 煤矿安全监察与煤矿安全监管的 目 标一 致 首先 ， 煤矿安全监察与煤矿安全监管的出发 点是～致的。通过认真履行职责， 推动煤矿安全 工作从人治向法治转变 ， 从被动防范向源头治理 转变， 从集中整治向经常化、 规范化、 制度化转 变， 从事后查处向事前防范转变， 逐步建立安全 生产的长效机制。其次， 煤矿安全监察与煤矿安 全监管的落脚点是一致的。通过严格执法， 督促 煤矿进一步加大安全投入、 改善安全条件、 强化 安全管理、 提高全员素质、 提升安全水平 ， 逐步走 上依法办矿、 规范办矿、 规模办矿和安全办矿的 轨道 ， 实现煤矿安全状况的稳定好转和煤炭工业 的可持续发展。显然 ， 把煤炭产量搞上去 ， 把伤 亡事故降下来是二者的共同目的。另外， 煤矿安 全监察和煤矿安全监管机构都是依照有关法 律、法规的规定 ， 惩处煤矿安全生产违法、违规 行为和 “ 要钱不要命， 生产带血煤炭”的违法生 产者。维护矿工的根本利益， 是维护人民生命财 产的安全卫士。 2 ． 2 煤矿安全监管是煤矿安全监察的重要基 础 煤矿安全监察机构面临 “ 点多面广战线长、 人少事多任务重” 的客观实际。如 云南煤矿安 全 监察局红河 监察分 局监察 区域的 国土 面积 1 6 ． 7 3 万平方公里 ， 1 6名煤矿安全监察人员承担 6 个州 市 、 3 2 个县、 6 1 个乡 镇 的3 0 9 处井 坑 的监察任务， 人均覆盖国土面积 1 ． 0 5 万平 方公里， 人均监察 2 个县、 3 ． 8 个乡 镇 的 l 9 ． 3 处井 坑 。面对煤矿安全生产工作 巨大的压力 和严峻的形势 ，煤矿安全监察力量可以说是势 单力薄 、 杯水车薪。而州 市 、 县 市 、 乡 镇 三 级煤矿安全监管队伍 原煤炭行业管理部门 长 期存在 ， 煤矿安全监管人员超过数百人。加之他 们多年工作在煤矿安全生产第一线，掌握辖区 煤矿安全基础情况 ， 熟悉煤矿安全状况， 具有基 层管理工作经验 ， 是煤矿安全生产工作的 “ 主力 军” 。另外 ，煤矿安全监察机构可以通过煤矿安 全监管机构 了解辖 区煤矿安全生产情况 ，在 日 常性监督检查的基础上，开展好 “ 三项监察”活 动。因此， 充分发挥煤矿安全监管作用是煤矿安 全监察工作的重要基础。 2 ． 3 煤矿安全监察机构成熟的行政执法经验 可以借鉴 煤矿安全监察机构成立五年来，探索出一 条适合监察区域特点的工作路子，积累了一套 较为成熟的行政执法经验 ， 初步建设 了一支 “ 思 想过硬、 作风优良、 业务精通、 纪律严明、 依法行 政” 的煤矿安全监察队伍。这些成功经验可供煤 矿安全监管机构借鉴。 2 ． 4 煤矿安全监察机构应对煤矿安全监管工 作进行检查指导 为保证国家有关煤矿安全生产法律、法规 的贯彻落实， 协助搞好煤矿安全监管工作， 煤矿 安全监察机构应对地方煤矿安全监管工作进行 检查指导。根据 ，检查指导的主要内容为 41 维普资讯 试论煤矿安全监察 与监 管的关系 一 是贯彻落实煤矿安全法律、法规和标准情况； 二是关闭不具备安全生产条件矿井情况 ； 三是煤 矿安全监督检查执法情况 ； 四是煤矿安全专项整 治事故隐患整改及复查情况； 五是煤矿事故责任 人的责任追究落实情况。因此 ， 煤矿安全监察机 构可以根据检查情况 ， 向有关人 民政府及其相关 部门提出意见和 建议。 总之 ， 煤矿安全监察机构与煤矿监管机构分 工不同、 目标一致。要正确处理好二者的辩证关 系， 认真履行职责， 做到不缺位、不错位、 不越 位。煤矿安全监察机构要重视发挥煤矿安全监 察的作用 ， 主动征求监管机构 的意见 ； 煤矿安全 监管机构要注意维护国家煤矿安全监察的权威 ， 接受煤矿安全监察机构的检查和指导。既有分 工又有协作 ， 共同做好本职工作。 3 综合协调煤矿安全监察与煤矿安全监管工 作机制 按照 “ 国家监察 、 地方监管、 企业负责” 的煤 矿安全工作原则 ， 煤矿安全监察和监管部门应加 强联系、 密切配合、 协调行动 ， 建立工作通报和信 息交流制度 ，及时通报行政执法情况和有关资 料 ； 建立联席会议制度 ， 及时协商解决煤矿安全 监察、 监管工作中的重大问题 ； 完善联合执法机 制 ， 杜绝重复执法和 “ 一事两罚” ， 努力提高执法 效率。笔者结合工作实际， 站在煤矿安全监察分 局的角度， 谈谈“ 三项制度” 的建立。 3 ． 1 煤矿安全监察与监管工作通报和信息交 流制度 3 ． 1 ． 1 定期报送监察 、监管执法工作计划及执 行情况。监察分局每季度应将监察执法计划及 上一季度计划执行情况定期报送 当地煤矿安全 监管部f - i ； 当地煤矿安全监管部门每季度应将煤 矿安全监督检查计 划及上一季度计划执行情况 定期报送监察分局。 3 ． 1 ． 2 定 期通报煤矿安 全监察 、监管工作情 况 。监察分局每月定期 向当地人民政府及煤矿 安全监管部 门通报煤矿安全监察的有关情况 。 通报内容为 安全监察动态与信息， 事故调查处 理情况等。当地煤矿安全监管部门每月定期向 监察分局通报煤矿安全监督管理工作开展情 况。通报内容为贯彻落实煤矿安全生产法律、 法规和规章情况， 对辖区煤矿进行 日常性的监督 4 2 检查情况，监督煤矿事故隐患的整改及复查情 况， 组织开展煤矿安全专项整治情况， 煤矿伤亡 事故责任人员或责任单位的责任落实情况 ，煤 矿管理和从业人员的培训工作情况，依法组织 关闭不具备安全生产条件矿井情况等。 3 ． 1 ． 3 定期传送煤矿安全监察、监管行政执法 文书。监察分局在煤矿安全监察行政执法过程 中， 应及时将制作的现场检查笔录、 行政处罚决 定书等主要执法文书复印件送达当地煤矿安全 监管部门。当地煤矿安全监管部门在煤矿安全 监督管理行政执法过程中，应及时将制作的现 场检查笔录、行政处罚决定书等主要执法文书 复印件送达监察分局备查。同时 ， 每月将基层煤 矿安全监管部门行政执法文书统计汇总后传送 监察分局。 3 ． I ． 4 定期通报煤矿建设工程安全设施 的设 计审查和竣工验收工作情况。监察分局应将煤 矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收批 复文件抄送有关煤矿安全监管部门。有关煤矿 安全监管部门应支持煤矿建设工程安全设施 的 设计审查和竣工验收 ，并将煤矿建设工程安全 设施的设计和施工情况及时通报监察分局。 3 ． I ． 5 定期通报事故调查处理和批复结案 相 关信息。监察分局应按期将事故批复文件抄送 有关煤矿安全监管部 门，并对事故批复 中提出 的有关责任人员或责任单位的处理意见和安全 防范措施的落实情况进行跟踪监察，定期发布 事故调查处理和批复结案综合信息。有关煤矿 安全监管部门每月定期向监察分局通报 已经批 复的煤矿伤亡事故有关责任人员或责任单位的 处理意见和安全防范措施的落实情况。 3 ． 2 煤矿安全监察与监管联席会议制度 3 ． 2 ． 1 联席会议的组织。 联席会议由监察分局 负责组织， 按照方便、 从简、 高效的原则由双方 商定联席会议的时问、 地点和参加会议的人员。 3 ． 2 ． 2 联席会议的内容。一是学 习贯彻关于煤 矿安全生产的法律、 法规和规章及有关文件、 会 议精神 ； 二是通报阶段性煤矿安全监察 、 监管工 作情况。如 监察分局通报阶段性煤矿安全监察 工作计划和计划的执行情况，监察区域内煤矿 伤亡事故和安全生产 目标控制情况等。当地煤 矿安全监管部门通报阶段性煤矿安全监管工作 维普资讯 2 0 0 6 年第一期 计划 和计划 的执行 情况 ，煤矿安全 生产状 况 和针对性 的防范措施 ， 煤矿瓦斯治 理、 矿 井安 全质量标准化建设、继续深化煤矿安全专项 整 治等安全基 础工 作的开 展情况 ，煤 矿重大 危险源的普查登记 、动态评估、监控治理情 况 ，当地政府关闭不具备安全生产条件矿井 和 取缔非法 开采煤 炭资 源情况 。三是 研究 分 析煤矿安全生 产状况 ， 针对存 在的问题 ， 制定 行 之有效 的工作措 施 ；四是研究解决 煤 矿安 全 监察与监管 工作 中的重 大问题 ；五 是商定 联 合执法 的有关 事宜 。 3 ． 4 煤矿安全监察与监管联合执法制度 3 ． 4 ． 1 联合执 法的组织安排。联合执法 的时 间、 内容， 由双方召开联席会议商定和安排。 监 察分局 与当地煤 矿安全监 管部 门组 织联合 执法 ， 由煤矿 安全监 管部 门牵头 ， 监察分局 派 煤 矿安 全监察 员参 加 。当地煤矿安全 监 管部 门应当协助监察分局对煤矿安全实施重点监 察 、 专项监察 和定期 监察 ， 并接受监察分局对 煤 矿安全生产 工作的检查指 导。 3 ． 4 ． 2 联合执法的工作重点。联合执法应 当 突出四个重点。一是重点区域 各州 市 煤矿 安全监管的重点县 市 ， 各县 市 煤矿安全监 管 的重点 乡 镇和煤矿 ； 二是高瓦斯 、 煤与瓦 斯突出矿井，安全评价结栗为 C类、D类的矿 井 ， 历年伤亡事故多发的矿井 ， 生产规模大、 井 下作业人员多的煤矿 ； 三是重点 内容 矿井 “ 一 通三防” ， 矿井雨季 “ 三防” ， 矿井顶板管理， 煤 矿建设项 目安全设施“ 三同时” 等。四是重点时 段 历年事故多发的月份和元旦、 春节、 “ 两会” 和“ 五一” 、 “ 十一” 黄金周前后期间。 3 ． 4 ． 3 联 合执 法的主要 内容 3 ． 4 ． 3 ． I 联合执法检查县 市 、 乡 镇 政府 及有关部门的主要内容。一是检查县 市 、 乡 镇政府及有关部门贯彻落实煤矿安全生产 方针、 政策和法律、 法规、 规章等情况。 二是检 查 各县 市 煤矿安全生产控制指标体系和煤 矿安全监管机制的健全、 完善情况。三是检查 各县 市 政府及煤矿安全生产监管部门的煤 矿安全生 产发展 规划和 安全应 急救援预 案制 定情况。四是检查各县 市 政府及煤矿安全 监管部门召开各类会议 ， 分析、 研究、 解决煤 矿安全生产重大问题情况； 检查各县 市 煤 矿安全监管部门制定防范煤矿安全事故的具 体措施。五是检查各县 市 政府组织安全大 检查和煤矿安全监管部门对辖区煤矿安全进 行 日常性的监督检查情况 。六是检查各县 市煤矿安全监管部门组织开展煤矿瓦斯治 理 、矿井安全质量标准化建设 、 继续深化煤 矿 安全专项整治等情况。七是检查各县 市 煤 矿安全监管部门对辖 区煤矿重大危险源的普 查登 记 、 动态评估 、 监控 治理 和重大 事故隐患 的整改情况。八是检查各县 市 政府及有关 部 门对 辖区煤矿 伤亡事故 有关责 任人 员或责 任单位的处理和事故防范措施的落实情况。 九是检查各县 市 、 乡 镇 政府及有关部门 组 织关 闭不 具备安全 生产条 件矿井和取 缔辖 区非法 开采 煤炭资 源情况 。十是检查煤 矿安 全 监察与监管联席会议商定的 内容。 3 ． 4 ． 3 ． 2 联 合 执法 检查 各 类 煤矿 的 主要 内 容 。一是检查煤矿合法证照 采矿许 可证 、 煤 矿安全生产许可证 、 煤 炭生产 许可证 、 企业法 人 营业执照 、 矿长资格 证、 矿 长安全工作资格 证等“ 六证” 和依法办矿情况。 二是检查煤矿 安全生 产管理机构 设置和 安全生产 管理 人员 的配备情况。三是检查煤 矿各级管理人员 、 各 职能部 门和 岗位 安全生产 责任制 及各种安全 生产制度的建立、 健全及落实情况； 检查煤矿 安全技术 发展规划 、安全技 术措施计 划和年 度灾害预防处理计划的编制和执行情况 ；检 查煤矿作业规程、安全技术措施和图纸资料 的贯彻 执行情况 。四是检查 煤矿特 种作 业人 员、从业人员安全生产教育和培训情 况 ； 检查 煤 矿业主 、 管理 人员深入井下现场情 况。五是 检查煤矿安全费用提取 、 安全风险抵押、 从业 人员工伤社会保险和煤矿伤亡事故赔偿等经 济政策的执行情况。六是检查煤矿安全设施、 设备的配备和使用情况 ；检查煤矿抢险救灾 物资 的储备情 况。七是 检查煤 矿建设工程 安 全设施 “ 三 同时”情况 。八是检查煤矿井下 安 全生产条件和作业环境情况。九是检查煤矿 重大 危险源 的治理和重 大事故 隐患的整改 情 况 。十是检查 事故煤矿 防范措 施的落实 和安 全状 况的改善情 况。 43 维普资讯