创新煤矿安全监察分局执法机制的思考.doc

创新煤矿安全监察分局执法机制的思考 1999年国务院改革煤矿安全监察体制，建立了垂直管理的三级煤矿安全监察机构。监察分局处于煤矿安全监察执法的最前沿，对促进我国煤矿安全生产形势的稳定好转，起到了重要作用，成为推动煤矿安全生产的骨干力量。但是，目前监察分局工作机制还不完善，执法中仍然存在着一些深层次问题，影响、制约着监察分局发展和执法效能的发挥。 一、监察执法存在的问题 一职能定位不清，执法水平不高。2000年国务院出台的煤矿安全监察条例明确规定“煤矿安全监察办事处应当对煤矿实施经常性安全检查”。但在实际运行中，煤矿安全监察、地方监管存在着职责不清现象。为充分发挥煤矿安全“国家监察、地方监管”两方面积极性，国务院国办发[2004]79号文件明确了监察分局负责对煤矿实行重点监察、专项监察、定期监察，地方煤矿安全监管机构负责煤矿日常性的安全监督检查。但一些监察分局思想观念和工作方式还没有完全转变过来，思维模式化、经验化，习惯于当煤矿的安全检查员、当煤矿的“消防员”，把“三项监察”等同于日常监督检查，一个煤矿一个煤矿地跑，工作没有抓手，执法没有重点，方法路子单一，执法效能低下。 二执法模式存在缺陷，执法环节容易产生权钱交易问题。监察分局成立之初，各地普遍从全员执法的定位出发，机关内设多个职能相同的监察科室，每个科室都是独立的执法单元，对自己分包的煤矿既负责检查，作出现场处理决定;又负责复查，对安全违法行为作出行政处罚。在这种执法模式下，安全监察人员权力很大，享有对被监察对象的处罚决定权，甚至决定着煤矿的生死存亡。由于权力配置不科学，缺少有效监督和制约，执法中容易暗箱操作、滥用自由裁量权、执人情法、甚至执法犯法。 三工作求稳怕险，创新意识不强。煤矿安全是社会关注的热点，事故背后的腐败更为舆论诟病。监察分局处于监察执法的最前沿，面临着任务繁重和司法问责的双重压力。一些监察分局在压力面前后退了，过于考虑怎样自保，缩手缩脚，不敢想，不敢试，不敢闯，担心工作做了没人叫好，出了事故首当其冲。只考虑执法“不到位”的后果，不考虑“到位”的办法。不求有功，但求无过。工作盲目被动，老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，缺乏干事创业的精神。 二、完善执法机制的对策 一创新工作思路，提高执法效能。 要正确理解国办发[2004]79号文件精神，摆正煤矿安全国家监察与地方监管的关系，按照“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系要求，站在国家监察的角度考虑问题，谋划思路，创新举措，充分运用和发挥“三个作用”。 一是发挥好检查指导的杠杆作用。以检查指导为抓手，督促地方政府履行煤矿安全监管职责，逐级落实安全监管主体责任，一级抓一级，层层抓安全，形成放大倍增效应。最近国务院下发的国家煤矿安全监察局“三定”规定国办发〔2008〕101号，专门对国家煤矿安全监察职责作出调整，明确要求“加强对地方政府煤矿安全生产监督管理工作监督检查职责”。目的应在于理顺关系，进一步发挥检查指导的杠杆撬动作用。 二是发挥好分类指导的引领作用。坚持抓两头、带中间，通过普查、评估、会诊、隐患排查等方法，总结地方政府和煤矿企业安全生产工作好的经验和做法，查找共性问题和薄弱环节，认定煤矿重大隐患，有的放矢，集中精力解决突出问题。 三是发挥好行政处罚的推手作用。立足于治大隐患、防大事故，认真研究制订“三项监察”计划，抓重点、抓关键，不片面追求监察覆盖率。正确实施行政处罚，对重视安全、愿意整改的矿井，要从服务煤矿的宗旨出发，指导、帮助煤矿解决实际问题，取得煤矿的信任和配合，达到整改提高的目的。对违法违规、冒险蛮干、拒不整改的煤矿，则要依法予以处罚，起到警戒和震动作用。做到在“三项监察”方面到位不缺位，在检查指导地方煤矿安全监管方面到位不错位，在为煤矿企业服务方面到位不越位。 二创新工作机制，强化联合执法。 煤矿安全生产工作涉及部门多、证照多，同时，监察分局执法力量与监察对象在数量上不相适应。国家安监总局王君局长指出，安全生产工作，仅靠一个系统、一个部门不行，要紧紧依靠各地党委政府、依靠相关部门、依靠煤矿企业。这充分体现了解放思想、实事求是、不断创新的安全理念。监察分局要深刻领会、坚决贯彻“三个依靠”的指导原则，注重和善于发挥地方政府及有关部门的作用，共同推动煤矿安全生产工作。一要经常、主动向地方党委和政府汇报请示，争取支持。二要建立工作通报和信息交流制度，及时向有关部门通报监察执法情况及有关资料。三要建立联席会议制度，及时协商解决煤矿安全监察、监管工作中的重大问题。涉及有关部门的事项，要主动征求意见。四要完善联合执法机制，杜绝重复执法和“一事两罚”，努力提高执法效率。 三创新执法模式，规范权力运行。 组织的结构决定组织的功能。防止执法环节滥用权力的发生，还需要从内部调整权力的结构入手，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。 一是按照不相容职务相分离的原则，调整分工、优化结构。煤矿安全监察执法从程序上可分为现场检查、按期复查、违法处罚三个大的环节，这三个环节工作内容不同、程序没有交叉。目前各地监察分局内设科室一般不少于4个，在分工上可以由监察一室负责现场检查，制作检查笔录，作出现场处理决定;监察二室负责复查隐患整改情况，制作复查笔录，对依法应予行政处罚的进行立案。监察三室对监察一室、二室执法文书归档整理，依据事实和法律对拟行政处罚的事项进行审查，重大行政处罚提交分局审查委员会决定。审查委会员由分局领导班子组成，负责审查决定重大行政处罚事项，组织执法分析，提出监察工作规划、方案。监察四室负责执行行政处罚决定，并履行执法监督、效能监察职责。通过不相容职务相互分离，形成分工合理、决策科学、执行顺畅、互相制衡、监督有力的运行体制。 二是建立监察执法流程管理制度，形成内部控制监督体系。按照各负其责的原则，明确内设科室工作要求和时限，理顺和规范运行程序。如，监察一室要把现场检查制作的各种执法文书按时转交监察二室，监察二室对隐患整改情况按期进行复查，将复查制作的各种执法文书按时转交监察三室。监察三室对重大行政处罚事项提交分局审查委员会决定，公开审查结果，并将行政处罚决定文书按时转交监察四室。监察四室将执行结果及时公开，按时反馈到其他科室。各个科室工作透明，相互监督。各个环节左右互联，闭环相扣。推行执法责任制，谁承办、谁签字、谁负责，保证安全监察人员按照法定权限和程序行使权力、履行职责。 四创新人事制度，激发干部活力。 安全监察事业的成败，关键在人。越是监察任务重、压力大、困难多，越需要有一个良好的人才激励和平衡支撑体系。一是打破干部终身制，改革任命制为聘任制，明确规定干部任期两年或三年，形成能上能下、能进能出的干部管理制度。二是打破论资排辈，推行竞争上岗和公开选拔制度，从“伯乐相马”到“赛场选马”,干部任期届满通过竞争上岗重新聘任。让想干事的有机会、能干事的有舞台、不干事的遭淘汰。三是推行定期轮岗制度，促进人员合理流动，避免一个人长期守在一个岗位的情绪疲劳和执人情法。四是建立科学的考核评价机制，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，将考评结果作为评价监察分局、科室及个人的重要依据，与评先评优、提拔使用挂钩，培育事业心，增强荣誉感，营造创业、创新、创造的良好氛围。