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2 0 1 3芷 第 7 卷 第2 N 天 然 气 技 术 与 经 济 Na t u r a l Ga s T e c hn o l o g y a n d Ec o n o my V0 1 ． 7． No ． 2 Ap r ． 2 01 3 d o i 1 0 ．3 9 6 9／j ． i s s n ． 2 0 9 51 1 3 2 ． 2 0 1 3 ． 0 2 ．0 0 1 我国天然气产业政府规制改革路径探讨 刘苏 中国石油四川销售分公司，四川成都6 1 0 0 1 7 摘要针对我国天然气产业政府规制 中存在的经济规制过度、政策制定与规制未分开、天然气价格水平不合 理以及天然气相关法律法规欠缺等实际问题，运用规制经济学和 自然垄断理论，并参考英美等国家天然气产业规制 改革的成功经验，从 3 个方面提 出了我 国天然气产业政府规制的改革路径，即放松天然气产业的经济性规制，加强天 然气产业的社会性规制，完善天然气产业的行政性规制，构建具有中国特色的天然气产业规制体系。 关键词 天然气产业政府规制 经济规制 社会规制行政规制 中图分类号F 4 0 7 ． 2 2 文献标识码B 文章编号2 0 9 5 1 1 3 2 2 0 1 3 0 2 0 0 0 3 0 3 0 引言 我国天然气产业政府规制改革虽取得了一定成 绩，但 目前仍有许多问题亟待解决。为了提高我国 天然气利用效率，合理配置天然气资源，进一步深 化天然气产业政府规制改革，对于我国经济的健康 可持续发展意义重大。笔者拟就天然气产业规制现 存的问题及改革措施作一探讨。 1 天然气产业政府规制存在的问题 目前，我国天然气产业政府规制存在的问题主 要包括① 经济规制过度导致行政垄断，缺少相应 的产业进入许可制度 ，缺乏公平竞争的市场环境和 有效竞争；② 政府政策制定与规制未能分开，两者 合一使政府不能投入足够力量研究天然气行业的重 大政策和战略问题 ，反而很容易形成 “ 权力部门 化 、部门利益化 、利益法制化”的状况 ；③ 天然气 价格水平及结构不合理 ，不能真实反映天然气 的价 值 ，也不 能反 映天然气市场 的供求关系 ，抑制 了天 然气工业的发展和天然气的有效利用； ④ 相关法律 法规欠缺 ，天然气现行法规主要涉及油气资源 的管 理体制 、油气矿权及其转让 、对外合作 、管道安 全 、税费政策等领域 ，已经形成了以天然气上游为 核心 的法律体 系 ，但是 目前还没有专 门的石油天然 气法，无法以石油天然气法为核心形成涵盖油气行 业各个领域统一 的法律框架 ，法律基础较为薄弱。 2 天然气产 业政 府规制改革建议 2 ． 1 天然气产业经济性规制应放开 1 实行差别对待规制政策 。由于天然气产业上 游不具备 自然垄断特点 ，而中游环节又具有明显的 自然垄断特点 ，因此天然气产业并不是完全 自然垄 断。在制定产业规制政策时，可以把上游和中游业 务环节分开，制定差别化的规制政策 ⋯ 。同时，根 据上下游各环节的技术经济特点和市场组 织结构 的 不同，应有序地引入竞争。尽管竞争对市场有利 ， 但也要制订较高的准人标准。由于油气领域的技术 要求较高，所以技术员工所占比重应作为准人标准 的一个重要内容，同时环保、安全等方面的准入标 准也要从严。为了遏制不正当竞争，改革天然气产 业传统市场准人 ，制定强制性 的第三方准人机制是 亟需解决 的重点 ] 。我国天然气产业还处于发展初 期 ，输气管道 尚未形成网络 ，目前还不能像欧美国 家那样引入竞争，但可以实行管道运输特许经营权 公开招标制度，同时实行运销分离 ，加强对管道运 输定价原则的规制。另外 ，在实行特许经营制度 时 ，应当建立储量市场，促进储量流动，提高资源 的开采效率。 收稿 日期 2 0 1 30 1 1 6 修订 日期 2 0 1 30 31 2 作者简介刘苏 1 9 6 4一 ，博士，从事投资规划1 作。E - ma i l l i u s u 7 7 p e t r o c h i n a ． c o in ． e n 。 天然气技术与经济 ／ 3 学兔兔 w w w .x u e t u t u .c o m 第7 卷 刘苏我国天然气产业政府规制改革路径探讨 第2 期 2 实行价格歧视规制政策。对于天然气非自然 垄断业务，政府只需制定指导价格即可，而对于自 然垄断性业务，应重点对其进行价格规制以防天然 气企业获取巨额利润 。天然气现行 的定价方法 主要 有市场净值法 、加成成本法和综合定价法3 种 ，可以 引入 “ 价格歧视”定价来改进天然气价格规制。在 各类天然气用户中 ，城市燃气用户需求弹性小 ，可 以把价格定得高一些 ，而工业用户需求弹性大，应 把价格定得低一些 b 。在天然气发展初期 ，由于管 网使用率较低 ，规模效应无法形成，通常天然气供 给大于需求 ，应采取相应的政策鼓励用户多使用天 然气。建议根据实际用气量的多少分段计价，划分 以2 ～ 3 段为佳 ，具体每段的优惠需根据行业标准来 确定。 3 对非 自然垄断性业务放松规制。国外天然气 产业规制大都经历了从严格规制到放松规制两个 阶 段。整体来看 ，天然气产业应归为竞争性产业，但 从具体业务来看，部分业务又具有 自然垄断特点 ， 因此将 自然垄断与非 自然垄 断性业务 区分开很有必 要 H 。政府规制 的重点应从其业务 中将 自然垄断性 业务分离出来 ，将经营权交给少数几家企业 ；而对 于非自然垄断性业务，则应当适当放松规制 ，从多 家企业中择优选择经营权 ，充分引人市场竞争机 制 。同时对那些取得垄断性业务经营权的企业 ，要 采取必要措施控制企业 利用其垄断力量打压其他企 、 I 。 2 ． 2 天然气产业社会性规制应加强 天然气的利用对于建设低碳城市具有相当重要 的作用，加大天然气的消费利用 ，是实现低碳经济 发展 的最佳 能源选择之一 。为促进天然气产业 的低 碳化进程，有必要对其加强社会性规制，规制的程 度将关系到人民群众的根本利益和发展低碳经济的 实 际效果 。加强天然气产业社会 性规制应 当包括 ① 规制天然气进出口许可，根据国内需求调控天然 气出口量；② 在技术、经济、环保、安全、健康等 方面审批跨国及跨省输气管道建设项 目，排查管道 周围的安全隐患；③ 依法对天然气项目进行环境效 果评价 ，对管道设计 、建设、运行、维修中的人员 安全、环保等进行审批和检查；④ 保证管输和服务 收费的非歧视性；⑤ 规制西部边远地区和海上天然 气的勘探开发；⑥ 及时进行天然气管输的应急处 4 ／ N a t u r a l G a s T e c h n o l o g y a n d E c o n o m y 置；⑦ 研究国家天然气能源状况，向能源部门提出 合理、有效利用天然气的建议 暗 。 2 - 3 天然气产业行政性规制应完善 1 完善审批制度和社会监督机制。具体做法是 成立燃气消费管理 委员会 ，完善调价 、定价审批程 序，并在 政府价格决策听证暂行办法 基础上广泛 征求社会各利益团体的意见和建议 ，使天然气产业 听证会制度逐步完善。在建立有中国特色的天然气 审批制度时，要参考国外已经实施的燃气审批制 度，根据我国的具体情况，结合新颁布的 行政许可 法 ，以行政审批和部门规章为基本内容 ， 进一步完 善天然气审批方面的法律法规框架，紧紧围绕建立 科学合 理的审批管理机制 、规范高效 的审批运行机 制 、严密完善的审批监控机制而努力，从市场准 入、项 目审批、价格制定 、有序竞争等方面规范天 然气市场环境 ，并且逐步完善责任追究机制 [ 6 1 。 2 设立独立的天然气规制机构 。我国天然气产 业的政府管理还存在一些不足 ，特别是政府的政策 制定与规制职能没有相对区分开 ，且政府机构 限于 人力和专业技术力量 ，也缺少健全 、程序化的规 制。因此，我国应借鉴英国、美国、加拿大等发达 国家的做法 ，设立相对独立的天然气规制机构 ，该 机构应独立于政府并且具有 司法审判功能 ，在政府 政策框架内制定具体的天然气规制细则 ，并负责政 策 的执行 。这样可 以有效地避免政府对天然气企业 生产经营的干预 ，保证政府能源政策的落实 ，使其 更易于为公众所监督 。该机构 的规制领域应集 中在 天然气产业下游 ，也就是天然气管输价格 、服务标 准 、公共安全 、环境保护 、健康卫生等方面。为确 保政策有效执行 ，在城市配气领域应建立两 级规制 体制 ，即将中央政府制定相关政策和法规的职能延 伸到城市配气领域 ，而具体规制职能则 由地方政府 负责。 3 建立天然气产业政府规制法律框架。目前 ， 我国天然气产业规制主要以行政审批和部门规章为 依据 ，没有专门的天然气法，无法形成统一且涵盖 天然气行业各领域的法律框架 。对此 ，应弥补这一 空缺 ，建立起天然气 产业政府规制的法律框架 。该 框架将为天然气产业政策和战略提供一个清晰的法 律表述并为天然气产业的运作设定基本规则 图1 。 根据天然气工业的特殊性，该法律框架应包括天然 学兔兔 w w w .x u e t u t u .c o m 总第3 7 期 天然气技术与经济 宏观研究 2 0 1 3 正 气业务的中游和下游两部分。 图1 天然气产业政府规制的法律框架图 为解决我 国天然气消费增长与经济增长 、天然 气供应与消费以及天然气供给与安全制约天然气产 业发展的3 大矛盾，有必要借鉴西方发达国家经验， 建立我国的 天然气法 ，主要内容应包括① 市场 准人法律法规，规定天然气产业准人的程序和基本 条件，规定必须依法经过严格审批；② 市场规制法 律法规 ，对天然气市场的开发程度和天然气价格水 平作出具体规定；③ 有必要通过法律手段，对天然 气产品和服务的质量提出严格要求 ，并制定政府规 制天然气产业的政策。 天然气法 的制订与实施 ， 将对提高天然气利用效率起到重要作用，同时也有 利于调整基于天然气勘探 、开发 、储运、供应、贸 易环节的物质利益关系。 3 结束语 天然气产业的政府规制改革 ，应从产业全局的 角度出发 ，把握其生产 、管输 、销售 3 个环节 的不 同 产 业结构特 征 。对 于弱 自然垄 断特征 的生产 环节 ， 最适合的规制体制是允许民营资本进人 ，采用许可 证经营竞争模式，并逐步放松价格规制。对于强 自 然垄断特征 的管输环节 ，在天然气管道还未全部铺 设完成的条件下，最适合的规制体制是公有制，由 专业规制机构依据修正的价格上限及两部制定价方 法提供价格规制 ；对于弱 自然垄断特征的销售环 节 ，在充分引入竞争的情况下 ，最适合采用区域间 比较竞争模式。在规制机构上，由于缺乏独立的专 业规制机构，且缺乏有效的法律支撑 ，因此应加快 制订 天然气法 ，成立相对独立的天然气规制机 构 ，使天然气产业逐步实现从经济性规制向社会性 规制 的转变 。同时 ，英国 、美 国 、加拿大这些发达 国家的改革经验也值得借鉴，这对于构建具有中国 特色的天然气产业规制体系具有重要的意义。 参考文献 [ 1 ]植草益．微观规制经济学[ M] ．朱绍文，译．北京 中国 发展出版社，1 9 9 2 2 2 2 6 ． [ 2 ]李润生，刘岩 ，刘克雨．石油与监管[ M] ． 北京 石油工 业 出版社 ，2 0 0 2 1 5 1 1 5 6 ． [ 3 ]肖兴志，宋晶．政府监管理论与政策[ M] ．大连东北财 经大学 出版社 ，2 0 0 6 5 - 1 0 ． [ 4 ]杨丽萍 ，郭广珍．天然气产业的规制与改革研究[ J ] ．山 东科技大学学报 社会科学版，2 0 0 4 ，6 1 9 9 1 0 0 ． [ 5 ]原迎利．国外天然气产业政府规制的实践及启示 [ J ] ． 考 试周刊，2 0 1 1 6 4 2 3 3 2 3 4 ． [ 6 ]杨嵘 ，姜瑞雪．天然气富集省份政府规制问题研究 以 陕西省天然气产业为例[ J ] ．工业技术经济 ，2 0 0 8 ，2 7 1 1 3 6 3 7 ． 编辑 蒋龙 高含硫气 田安全开发风险评价及保障技术研究与应用 通过四川科技厅鉴定 日 前，由中国石油西南油气田公司安研院负责的项目 高含硫气田安全开发风险评价及保障技术研究与应 用 通过 四川省科技厅组织的 2 0 1 3年科技成 果鉴 定。该项 目成果 包含 了近年 来安研 院为保障高含硫 气田安 全、高效、清洁开发而研究形成的高含硫气田开发全过程危险有害因子识别与控制技术、基于计算流体动力 学 C F D 的三维复杂地形高含硫天然气泄漏扩散定量风险评价技术，高含硫气田事故移动监测预警、快速应 急响应与远程决策指挥支持系统和龙岗气田三维地理信息应急保障示范平台，以及高合硫气田开发H S E 标准 体系架构，主持并参与制修订高含硫天然气安全标准，全面展示了项 目 在国内外高含硫气田开发中的应用情 况以及显著的经济和社会效益 。鉴定委 员会专家对项 目研 究取得 的成果给予高度评价 ，一致认为此项 目研究 总体处于国内领先水平 ，其 中复杂地形高含硫天然气泄漏扩散风险评价技术处于国际领先水平。 资料来源 中国石油西南油气田公司网 天然气技术与经济 ／ 5 学兔兔 w w w .x u e t u t u .c o m