油气管道保护与地方建设发展的冲突问题研究.pdf

第 3 3 卷第 5 期 2 0 1 4 ． 0 5 行业论坛 油气管道保护与地方建设发展的冲突问题研究 熊 汝 波 胜利石油管理局法律事务处 摘要 随着城 乡建设 的发展 ，大量 以前远 离居住 区的油气管道逐渐被各种建筑物 包围，管 道的建设和城镇建设 的矛盾越 来越 突出。油气管道 的特殊危险性决定 了管道所在地 的相关政府 部 门不仅要熟悉、 了解油气管道保护的基本知识 ，具备对企业和管道设施监督检查 的能力和专 业水平 ，而且从 公共安全角度 出发 ，应承担更 多的安全防治责任。建议修订 管道 法及 输 油管道工程设计规 范 ，综合考虑石 油管道 12径 、压力、输送介质和人 口密度． 、人居 建筑密度 、 市政 工程 密度等 因素，细化 管道安全保护的管道级别 、地 区级别 ，设定相应的管道安全保护距 离，并明确为强制性要 求。 关键词管道保护；经济发展；规划；冲突；防护标准 d o i 1 0 ． 3 9 6 9 ／ j ． i s s n ． 1 0 0 6 - 6 8 9 6 ． 2 0 1 4 ． 5 ． 0 0 1 1 油气管道运行管理存在的问题 目前 ，我 国油气 长输管道总里程超过 1 0 万公 里 ，预计到 “ 十二五”末将达到 1 5 万公里 。近年 来，因油气管道泄漏、爆炸引发多起事故，凸显出 我国油气管道的运行管理形势严峻，需要引起高度 重视⋯ 。 1 油气管道被 占压问题严重。随着城乡建设 的发展 ，大量以前远离居住 的油气管道逐渐被各 种建筑物包 围，管道的建设和城镇建设的矛盾越来 越突出 。据 了解 ，截至 2 0 1 2 年底 ，某大型油气储 运企业所辖油气管道有 2 0 0 0多处被 占压 ，严重影 响到企业 的安全生产运行 。 2 石油管道的安全距离设定存在明显 缺陷。 石油天然气管道保护法 下称 管道法要 求 ，在石油管道线路 中心线两侧和附属设施周边修 建建 构筑物的安全距离要符合 输油管道工程 设计规范的强制性规定。但是 ，从法律层面看 ， 输油管道T程设计规范虽然规定了管道与城镇 居民点或独立的人群密集的房屋距离不宜小于 1 5 m， 与T厂 的距 离不 宜小 于 2 0 m等 ，但相关 规定并非 该规范明确要求必须执行的强制性条文。从技术层 面看 ，该规范既没有依据管道输送介质 、口径 、压 力等因素设定相应安全保护距离，采取分类分级保 护，也没有按照人 口密集程度、环境敏感程度、场 所 属性 、规模 等 情 况 ，将 管 道安 全距 离 分 区域 细化 。 3 油气管道的安全保障与土地使用权行使存 在现实冲突。 管道法规定 ，任何单位和个人不 得阻碍取得行政许可或者已报送备案并符合开工条 件 的管道项 目的建设 ；同时，对管道及其附属设施 上方 、管道中心线两侧 5 1 0 0 0 m范围内的土地使 用行为和其他行为进行了限定 。如禁止在管道中心 线两侧各 5 m范围内堆放大宗物资 、盖房 、修筑其 他建 构筑物或者种植深根植物等。由于管线用 地呈条带状 ，不仅破坏了原来土地 的完整性 ，增加 了建设用地成本 ，而且 条带状的土地难 以有效利 用 。近年来 ，管道企业对油气管道多采取临时用地 方式获得 “ 管道地下通行权 ” 。这样一来 ，管道企 业只是在建设 阶段取得临时用地的权利 ，在管道运 营阶段 ，并未取得独立的土地使用权 ，依据 管道 法 ，土地使用权所有人或者使用人的权利势必要 受到一定限制 ，这就造成对油气管道的安全保障与 土地使用权行使的现实冲突。 4 有关油气管道规划的法律规定缺乏可操作 性。尽管 管道法规定 “ 纳入城乡规划的管道建 设用地 ，不得擅 自改变用途” ，但 由于国家至今未 出台全国的管道建设专项规划，致使国务院审批的 重大管道建设项 目与管道所在地的城乡规划发生脱 节。而且 ，由于城镇建设加快 ，地方政府频繁更改 土地规划 ，甚至发现管道影响其新规划的建设项 目 时 ，往往要求管道企业无条件对管道进行改线 、搬 迁等 ，不但增加了企业运营成本 ，而且改变了管道 运行参数 ，危及到管道安全。 2 油地协调措施 2 ． 1 油地双方要明确监管责任 油气管道的特殊危险性决定了管道所在地的相 关政府部门不仅要熟悉 、了解油气管道保护的基本 知识 ，具备对企业和管道设施监督检查的能力和专 mmiiz| h t t p ／ ／ 、 n n ， ．y q t d m g c ． c 。 m 一1一 第3 3 卷第5 期 2 0 1 4 ． 0 5 行业论坛 业水平 ，而且从公共安全角度出发 ，应承担更多的 安全防治责任。特别是对于不合理规划建设 、违规 侵占、恶意破坏 、 偷盗原油等行为，管道企业仅具 有协商 、举报等一般 的民事权利 ，而政府部 门则应 担负起违规处罚 、排除妨碍 、强制执行 、治安处罚 等责任，切实维护好公共安全，依职权保障油气管 道正常生产秩序 。 管道营运企业作为管道生产安全的责任主体 ， 要严格遵守 管道法和有关规划 、建设、安全生 产 、质量监督 、环境保护等法律法规 ，构建配套 的 规章制度，实现企业规章制度与法的对接；把法律 的要求细化 、具体化到企业的规章制度中去 ，认 真 履行各项法定责任和义务 ，接受各级政府和有关部 门的监督 ，制定应急处理预案 ，及H ,t F IE 除 、处理故 障和事故 。 2 ． 2 进一步规范新建管道审批管理 管道企业应根据管道发展规划编制管道建设规 划 ，将管道建设选线方案报送所在地县级以上人民 政府城乡规划主管部门审核批准后建设 。政府部 门 从职权范 围内理顺 城乡建设 与管道保护之间 的关 系 ，在规划审批项 目，特别是从事房屋 、道路 、桥 梁 、航道等建设T程施工时 ，要充分考虑对管道安 全的影响。新建或改扩建项 目，如涉及管道安全 ， 应邀请安全监管部门和管道营运企业参加项 目审查 。 在非安全距离进行管道施工时，应 向管道所在地县 级人民政府管道保护主管部门申请。 2 ． 3 积极妥善处理既有安全隐患 1 加大监管查处力度 ，维护正常运行秩序。 管道企业要积极争取各级政府管道保护主管部门支 持 ，加大监管和执法力度 ，逐步拆 除管道违章 占 压 ，油田、管道企业生产设施存在的安全隐患要及 时限期整改。妥善解决市政建设和管道保护相 冲突 的问题 ，对已建道路 、排污管道等对石油管线产生 影响等问题 ，政府主导协调 ，对拟建或者 已建的道 路 、下水管道等进行改建和迁建 ，保护管道运行安 全 ，特殊情况下需要对管道进行迁建 的，要给予合 理补偿。 2 提高应急预案的可操作性，力争第一时间 “ 对症下药” 。制订应急预案时应根据危险程度的不 同将事故分类 ，明确评测标准 、报告内容 、报告途 径、报告对象。事故预警信号产生后，监测人员准 确、全面报告各项内容后 ， 应急处置单位应当科学 判断 、分类并采取应急措施 ，避免因救援人员思维 定势 ，疏于采取防爆措施违规操作 ，最终酿成重大 安全事故。 3 严格落实安全责任追究制度。管道企业要 建立安全生产目标责任体系，对管道安全运行实行 目标管理 ，定期调度 、考核。严格安全事故责任追 究 ，对管道安全事故要认真调查处理 ，追究相关责 任人的责任。强化管道安全社会监督 ，鼓励群众举 报重大事故隐患和侵占、破坏 、盗窃 、哄抢管道设 施及输送的石油 、天然气等违法犯罪行为。 3 完善相关法律规定的建议 1 科学合理确定油气管道安全保护距离及防 护标准。建议修订 管道法及 输油管道丁程设 计规范 ，综合考虑石油管道 口径 、压力 、输送介 质和人 口密度 、人居建筑密度 、市政T程密度等因 素 ，细化管道安全保护的管道级别 、地区级别 ，设 定相应的管道安全保护距离，并明确为强制性要求。 2 建立地下总体规划制度 ，明确管道规划与 城乡规划相协调 的具体规定。建议 国家将地下总体 规划制度纳人法律规范 ，制定有关地下管线相互 间 安全距离的国家标准 ，建立并完善城市地下管道管 理的法律规制 。明确各级人民政府对本行政区域 油气管道规划建设工作的领导责任 ，油气管道规划 建设必须符合油气管道保护要求 ，并与土地利用整 体规划 、城乡规划相协调 ，与城市地下管网 、地下 轨道交通等各类地下空问和设施相衔接，不符合相 关要求的不得开工建设。 3 制定并完善有关地役权和管道通行权 的法 律规定 。油气管道既是管道企业 的生产经营设施 ， 又属于国家基础能源设施 ，具有企业财产和公共财 产的双重属性 。建议在 管道法第 十四条增加第 三款“ 依法建设的管道影响其他土地使用的，可 以通过设置地役权取得相关土地利用权 ，管道企业 应该与土地权利人签订地役权合同并登记 ，按照实 际利用情况给予补偿 。具体实施办法南国务院另行 制定 。 ”实施办法 主要内容应包括管道企业取得管 道设施地役权的范围 、协商程序 、补偿范同及标准 等 ，为管道企业解决与相关土地权利人的权益之争 提供有力支撑。 参考文献 [ 1 ] 赵旭 东 ．保 护 输 油气 管道 任 重 道远 【 J 1 ． 巾闰经 济 和信 息 化 ， 2 0 1 3 1 3 9 9 ． [ 2 ] 付振伟．贯彻落实石油天然气管道保护法 努力创建平安管道和 谐模范油 区【 J J ．发展 ，2 0 1 2 6 3 5 3 6 ． [ 3 ] 寿坚荣 ．浅议 石油 天然气管 道T程 的法 律风险 及虚 对策略 『 J 1 ． 商品与质量 理论研究 ，2 0 1 3 1 0 2 3 ． [ 4 ] 耿卓 ． 我 国地役 权现 代发 展 的体 系解 凑[ J ] ． 中国法 学 ，2 0 1 3 3 8 5 9 7 ． 栏 目主持杨军 一 2一 油． 1 ‘ 田地面工程 h l l p ／ ／ w,a r v v ． y q t d mg c ． c o rn